II SA/Sz 221/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej określanej jako "k.p.a.", art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] przy ul. [...], wobec ich wykonywania w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach, nałożył na inwestora M. K. obowiązek demontażu drzwi balkonowych osadzonych w ścianie zewnętrznej budynku w osi [...] i zamurowanie otworu drzwiowego, wykonanego w trakcie realizacji inwestycji pod nazwą "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K., w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami. Z uwagi na zakończenie robót w części dotyczącej montażu drzwi balkonowych, organ odstąpił od wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. S., zarzucając organowi nierozstrzygnięcie o konieczności wymiany wypełnienia otworu okiennego luksferami oraz usunięcia dobudowanej ściany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odwołujący wskazał na okoliczności świadczące o tym, że drzwi balkonowe nie miały charakteru tymczasowego, jak twierdził inwestor. W dalszej kolejności wskazał, że zachodzi podejrzenie, że na potrzeby wydania pozwolenia na budowę celowo założono montaż okien z luksferów, aby na etapie wykonawstwa wstawić okno przezierne, co do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie będzie wnosił uwag. Podniósł również, że otwór drzwiowy winien zostać wypełniony materiałem takim samym lub tożsamym, z którego wykonano pozostałą część ściany. W ocenie odwołującego się, niedopuszczalne i niezgodne z decyzją jest zasłonięcie otworu w sposób tymczasowy, tzn. poprzez zasłonięcie płytą. Odwołujący zwrócił również uwagę, że ściana prostopadła do granicy (w której zamontowano okno przezierne, a powinny być luksfery) jest niezgodna z projektem. Według projektu, ściana ta jest ścianą pojedynczą, a w rzeczywistości są to dwie przyległe do siebie ściany. Ściana ta przekracza linię kalenicy, a co za tym idzie, granicę działki. Według odwołującego się tłumaczenie inwestora przedstawiające nową ścianę jako podparcie dla nowej konstrukcji dachowej jest niejasne, ponieważ istniejąca ściana spełniłaby tę rolę. Inspektorzy PINB oraz kierownik budowy nie odnoszą się do tego faktu w żaden sposób. Domurowanie nowej ściany nie jest zmianą nieistotną, albowiem zmienia kubaturę obiektu, powierzchnię zabudowy oraz narusza architekturę wspólnej ściany szczytowej. W świetle powyższego odwołujący się wniósł o zrewidowanie stanowiska PINB w K. w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ zakres nałożonego obowiązku jest zbyt wąski i nieodpowiadający stanowi faktycznemu. W piśmie z [...] r. odwołujący się wskazał, że aktualnie montowane są drzwi balkonowe w innym, nieprzewidzianym do tego miejscu i wniósł o interwencję mającą zatrzymać dalszy proceder samowoli inwestora. Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z [...] r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji fotograficznej dołączonej do pisma skarżącego z [...] października 2018 r. wynika, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją został wykonany – zdemontowano drzwi balkonowe w ścianie zewnętrznej budynku, w osi [...] oraz zamurowano otwór drzwiowy. Z uwagi na wykonanie obowiązku, w ocenie organu, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe. W dalszej kolejności organ wskazał, że nie w każdym przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zachodzi podstawa do interwencji organu nadzoru budowlanego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego określa, w jakim przypadku wkroczenie tego organu jest obligatoryjne. Art. 36 ust. 5 tej ustawy wymienia, które z odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstępstwo istotne. Regulacje dotyczące odstępstw nieistotnych zawiera art. 36 ust. 5a i 6. W ocenie organu, uwzględniając powołane przepisy oraz fakt, iż budowa jest w fazie realizacji, brak jest podstaw do działania organu nadzoru budowalnego w odniesieniu do wymienionych w odwołaniu niezgodności (dobudowanie ściany i wykonanie w niej otworu drzwiowego, niewypełnienie luksferami otworów okiennych). Na powyższą decyzję skargę wniósł W. S., wskazując, że nie zgadza się na umorzenie postępowania, ponieważ organ drugiej instancji nie odniósł się do istoty sprawy i nie przekazał jej do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że pomimo posiadanych materiałów organ drugiej instancji nie podjął żadnej decyzji o przywróceniu ściany do stanu zgodnego z projektem, mimo że inwestor wymienił wcześniej nielegalnie zamontowane okno na nowe przeszklone drzwi balkonowe. Zwrócił uwagę, że dodatkowa ściana nie była przewidziana w projekcie. Dobudowana ściana do wspólnej ściany szczytowej jest częścią nowopowstałego budynku sąsiada, a więc narusza prawo o usytuowaniu budynków od granicy działki. Przesuwa ścianę szczytową oraz kalenicę wspólnego budynku o jej grubość, co jest niezgodne z zatwierdzonym projektem. W ocenie skarżącego, usytuowanie ściany nowopowstałego budynku wobec wspólnej ściany szczytowej jest zmianą bardzo istotną, ponieważ narusza prawo o usytuowaniu budynku od granicy działek, zmienia kubaturę obiektu, powierzchnię zabudowy oraz architekturę wspólnej ściany szczytowej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Dla porządku na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne dotyczyło wykonania niezgodnie z projektem budowlanym drzwi balkonowych w ścianie zewnętrznej budynku w osi [...], osadzenia okna w miejsce zaprojektowanych luksferów oraz wybudowania ściany nieujętej w projekcie. Organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek demontażu drzwi balkonowych osadzonych w ścianie zewnętrznej budynku w osi [...] i zamurowanie otworu drzwiowego, natomiast organ drugiej instancji uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując, że z dołączonej do pisma skarżącego z [...] października 2018 r. fotografii wynika, że obowiązek został przez inwestora wykonany. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego co do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego wobec stwierdzenia, że nałożony decyzją organu I instancji obowiązek został już wykonany, budzi poważne wątpliwości. Organ odwoławczy nie zwrócił należytej uwagi na formułowane przez skarżącego w odwołaniu wątpliwości co do prawidłowości wykonania nakazu wynikającego z decyzji organu I instancji. Skarżący w odwołaniu z dnia [...] r. wskazał, że zasłonięcie otworu drzwiowego ma charakter tymczasowy, poprzez zasłonięcie płytą, aby po obiorze prac budowalnych możliwe było jego odsłonięcie, podczas gdy prawidłowe wykonanie nakazu powinno polegać na jego wypełnieniu materiałem takim samym lub tożsamym z tym, z którego wykonano pozostałą część ściany. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych informacji, poprzestając jedynie na odwołaniu się do fotografii przedłożonej przez skarżącego. Zdaniem Sądu, ta najistotniejsza z punku widzenia wykonania decyzji organu I instancji okoliczność nie została w sposób należyty zweryfikowana i wyjaśniona również mając na względzie pozostałe przepisy techniczno-budowlane określające wymagania dotyczące izolacyjności cieplnej oraz bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie podjął odpowiednich działań celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Konsekwencją powyższych uchybień było co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec tego, że organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji, nie mógł dokonać jego subsumpcji do norm prawa materialnego, a tym samym uznać, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących postawienia ściany prostopadłej do granicy działki oraz zastąpienia luksferów oknem. Skarżący w odwołaniu wskazywał, że ściana ta nie odpowiada projektowi, przekracza linię kalenicy, a tym samym granicę działki, argumentując jednocześnie, że wyjaśnienia inwestora w tym przedmiocie są nieprzekonujące. Organ drugiej instancji zaniechał odniesienia się do tych zarzutów, ograniczając się jedynie do powołania przepisu nakładającego na organ nadzoru budowlanego podjęcia działań w określonych przypadkach, w szczególności w wypadku wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Powołał również regulacje określające wady istotne, wskazując jednocześnie przepisy dotyczące odstępstw nieistotnych. Nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, ani nie odniósł podniesionych przez skarżącego zarzutów do powołanych przepisów. W ocenie Sądu, ogólne powołanie przepisów nie stanowi należytego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że twierdzenia kierownika budowy odnoszące się do wprowadzonych na etapie robót budowlanych odstępstw od projektu budowlanego i ich charakteru, tj. kwalifikacji jako odstępstw istotnych bądź nieistotnych, powinny być weryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, nie zaś przyjmowane przez nie bezkrytycznie i bez przedstawienia własnej oceny, w szczególności, jeśli okoliczności te są sporne w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać odpowiednich ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowości wykonania przez inwestora decyzji organu pierwszej instancji, a następnie dokonać subsumpcji dokonanych ustaleń do norm prawa materialnego i odnieść się do zarzutów skarżącego. Nadto organ winien dokonać kwalifikacji stwierdzonych już odstępstw w świetle przepisów prawa materialnego. Powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej.