II SA/Sz 222/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005r. sprawy ze skarg M. D., G. i T. S., M. R., J. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej o d d a l a skargi Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Prezydent Miasta odmówił G. i T. S., J. i B. K, M. D. i M. R. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2 , stanowiącej własność gminy Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że swoimi wnioskami G. i T. S., J. i B. K, M. D. i M. R. zwrócili się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul.[...] w [...] w prawo własności. Zgodnie z art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.) przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002 r. Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostały ustanowione po 31 października 1998 r. i obejmują: - lokal nr [...]w budynku przy ul.[...], który został sprzedany na rzecz M. D. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [...] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...]; - lokal nr [...] w budynku przy ul. [...], który został sprzedany na rzecz J. i B. K. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [..] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...]; - lokal nr [...] w budynku przy ul.[...], który został sprzedany na rzecz G. i T. S. wraz z prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w udziale [...] części w dniu [...] r. – akt notarialny Rep.[...]. Z powyższego stanu faktycznego wynika, iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku stron. Od decyzji tej odwołali się M. D., G. i T. S, M. R. i J. i B. K. Odwołujący się podnieśli, iż po wykupieniu lokali wszyscy byli zainteresowani przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W różnych terminach, ale wszyscy, złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Było to uzależnione od uzyskania dokumentów z sądu. Pracownicy Urzędu potwierdzali przyjęcie ich wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niezgodnie z art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., a wystarczyło przy okienku udzielić informacji, iż akty notarialne sporządzone zostały po [...] r. i wnioski nie będą przyjmowane. Zaoszczędziłoby to czasu wnioskodawcom i urzędom. Wszyscy właściciele zostali wprowadzeni w błąd, gdyż po 3 latach oczekiwania na załatwienie wniosku, mają złożyć nowy wniosek, tym razem o sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, na podstawie art.32 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i czekać 10 lat na rozpatrzenie tego wniosku. Odwołujący się wnioskują więc o ponowne rozpatrzenie ich wniosków, bez składania nowych wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy ustalił, że odwołujący zwrócili się przed dniem [...] r. z wnioskami " o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" bez wskazania podstawy prawnej. Zarówno w dacie składania wniosków, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności regulowała wyłącznie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Stąd należy stwierdzić, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej rozpoznając przedmiotowe wnioski w trybie niniejszej ustawy. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art.1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm.), przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób będących ich następcami prawnymi i złożą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002 r. Natomiast z treści art.1 ust.5 ww. ustawy wynika, że przepisy ustawy stosuje się odpowiednio również do osób fizycznych będących właścicielami, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące warunki: - wniosek o przekształcenie złożą wszyscy współużytkownicy wieczyści ( do dnia [...] r. ), - wszyscy współużytkownicy nabyli prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...] r. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione powyższe warunki. Bezspornym jest, że [...] mieszkania zostały wykupione po dniu [...] r. i tym samym nabycie stosownych udziałów w prawie użytkowania wieczystego, jako w prawie związanym z własnością tych lokali, nastąpiło również po tej dacie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. D., G. i T. S, M. R. oraz J. i B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu , a ponadto podnosząc, iż decyzje zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Skoro bowiem Kolegium w swojej decyzji stwierdziło, że wnioski o przekształcenie zostały złożone bez podania podstawy prawnej, to następnie organy swoje decyzje wydały również bez podstawy prawnej. Organ I instancji sam dowolnie przyjął za podstawę prawną ustawę z dnia 4 września 1997 r., chociaż sprawy przekształceń nie regulowała wyłącznie ta ustawa, jak to napisano w zaskarżonej decyzji. W tym czasie tzw. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności regulowały również inne ustawy: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wnioski skarżących zostały przyjęte i zarejestrowane w urzędzie, jako wnioski w trybie tych ustaw, o czym poinformowano skarżących w piśmie organu I instancji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. W trakcie postępowania administracyjnego Kolegium wyznaczyło na dzień [...] r. termin zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w trybie art.10 Kpa, ale akt sprawy odwołującym się nie udostępniono, gdyż urzędniczka sama przeglądając akta komentowała zgromadzone dokumenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdziło, iż : - faktycznie strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a urzędnik jedynie pomagał w odnalezieniu szukanych dokumentów, - dla organów zasadnicze znaczenie miała treść złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – wg. wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – nie zaś treść dokumentów wewnętrznych urzędu, - pismo organu I instancji z dnia [...] r. dotyczące "wniosku o sprzedaż nieruchomości gruntowej..." w trybie bezprzetargowym na podstawie art.32 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skierowane do trzech z czterech współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości nie znajduje żadnego uzasadnienia, - przed wydaniem decyzji organu I instancji pismem z dnia [...] r. strony zostały poinformowane o fakcie zebrania materiałów stanowiących podstawę do wydania decyzji w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie wniosły żadnych zastrzeżeń, - w zawiadomieniu z dnia [...]1 r. skierowanym do M. D. organ poinformował stronę, iż w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski osób, które wystąpiły w poprzednich latach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie jak twierdzi skarżąca, że jej wniosek z dnia [...] r. będzie rozpatrywany również na podstawie niniejszej ustawy. W piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w skardze i podnieśli, iż dokumenty ujawnione w sprawie ( znajdujące się w aktach sprawy ) winny spowodować stwierdzenie nieważności wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść tego przepisu nie oznacza jednak dowolności organów administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art.61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w oparciu o wnioski skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a datą wszczęcia postępowania był dzień złożenia wniosków. Wszczęte postępowanie podlega załatwieniu poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej ( art.104 Kpa ). Organ administracji otrzymując wniosek powinien ocenić czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym rozpatrywanej w formie decyzji administracyjnej ( art. 1 § 1 pkt 1 Kpa ). Jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu na swą ogólnikowość, na ustalenie powyższej przesłanki, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego lub nie czyni ono zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ zobowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Podobnie organ winien postąpić gdy treść żądania nie jest jasna. Zdaniem Sądu wnioski złożone przez wszystkich skarżących były jednoznaczne – strony żądały przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności -i pomimo, że nie zawierały wskazania podstawy prawnej w oparciu o którą sprawa ma być rozpatrywana, nie zachodziła konieczność ich uzupełnienia. Skarżący nie kwestionują samej odmowy przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż bezspornie nie spełniają warunków takiego przekształcenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., kwestionują natomiast zakwalifikowanie wniosku do rozpoznania w trybie właśnie tej ustawy , nie zaś w oparciu o art.32 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji, będąc związany treścią wniosków, prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe wnioski do rozpoznania w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm. ). Jak podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zarówno w dacie składania wniosków, jak i w dniu wydania decyzji, sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności regulowała wyłącznie ustawa z 4 września 1997 r. Art.6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie art.32 ust.1 zastępującej ją z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz.543 z późn.zm. ) stanowią, iż nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu. W tej sytuacji wniosek o wszczęcie postępowania cywilnoprawnego w oparciu o powyższy przepis winien zawierać żądanie sprzedaży nieruchomości gruntowej. Skoro skarżący wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decyzje zostały wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną – przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 z późn.zm. ). W toku postępowania organy nie uniknęły co prawda szeregu nieprawidłowości świadczących o bałaganie w prowadzonych sprawach, stosowaniu starych druków nie odpowiadających prowadzonej sprawie, a także nadmiernej przewlekłości postępowania. W kwestii udostępnienia stronom akt sprawy w trybie art.10 Kpa należy zauważyć, że organ ma obowiązek powiadomić strony o takiej możliwości, a strony mają prawo skorzystać z tej możliwości. Z przedstawionych zarzutów dotyczących sposobu zapoznania stron z aktami sprawy przez organ odwoławczy wynika jedynie nadmierna aktywność urzędnika prowadzącego sprawę i bierność stron, nie zaś uniemożliwienie zapoznania się z aktami. Dodać należy, że dokumenty na które powołują się strony dopiero w skardze, jak również wymienione nieprawidłowości postępowania, nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.