II SA/Sz 222/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (sprostowanego postanowieniem z dnia [...] r. o nałożeniu kary w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku administracyjno-socjalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż inwestor M. R. przystąpił do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym organ I instancji, na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego, wydał postanowienie, nakładając na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku. Zażalenie na to postanowienie złożył M. R. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie sprawy, podkreślając, iż nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem oraz jego uzasadnieniem. Skarżący podniósł, iż w chwili dokonywania kontroli przez organ I instancji, budynek o powierzchni użytkowej [...] m2, nie był użytkowany na cele administracyjno-socjalne. Były w nim złożone wyłącznie nowo zakupione meble i sprzęt do pracy biurowej, dotychczas składowane w kontenerze, albowiem od [...] r. miało nastąpić przeniesienie biura firmy. Poza tym, cały zakupiony sprzęt znajdujący się w budynku, tj. komputer, monitor, telefon i faks, kserokopiarka, kuchnia elektryczna - nie był jeszcze podłączony do mediów. Kontrolujący sami zwrócili uwagę na fakt, iż w budynku nie było oświetlenia, z sufitu wystawały tylko kable, nie było centralnego ogrzewania i bojlera na ciepłą wodę. Natomiast w szafach było tylko archiwum z poprzednich lat, a nie dokumenty bieżące, które były wtedy w baraku. Inwestor stwierdził, że przeniósł sprzęt, aby opróżnić kontener i umożliwić sporządzenie protokołu kontroli. Wskazał też, że okoliczności te podniósł w trakcie kontroli i zapisano je w pkt. 10 protokołu kontroli obowiązkowej, jako "uwagi zgłoszone przez strony uczestniczące w kontroli wskazane w pkt. 6 ". Skarżący zarzucił również, że nie zgadza się z kwalifikacją obiektu gdyż przedmiotowy budynek jest obiektem bardzo małym, o całkowitej powierzchni zabudowy zaledwie [...] m2 i powierzchni użytkowej [...]m2, wartości do [...] zł, ma charakter gospodarczy i zdaniem strony, winien być zakwalifikowany jako budynek opisany w III kategorii obiektów, a nie jako budynek biurowo-konferencyjny. Cały obiekt składa się tylko z jednego pomieszczenia podzielonego na część do załatwiania interesantów i część do pracy administracyjnej z wydzielonym miejscem na sanitariat, a zatem trudno jest w nim znaleźć "pomieszczenia biurowe i pomieszczenia socjalne", ponieważ w obiekcie nie ma w ogóle pomieszczenia socjalnego. Ponadto skarżący podniósł, iż w dniu [...] r., na który wskazał w uzasadnieniu organ I instancji posiadał już pozwolenie na użytkowanie obiektu (decyzja nr [...] z dnia [...]r. nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu). Uzupełniając podniesione zarzuty inwestor podkreślił, że w dniu kontroli nie użytkował budynku i nikomu go nie udostępniał. Odpowiadając na podniesione zarzuty organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku administracyjno-socjalnego w zabudowie wolnostojącej parterowej, która zobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...] r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Natomiast w dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę, podczas której stwierdził, że budynek jest użytkowany. W pomieszczeniach biurowych było typowe biurko, komputer i monitor, telefon z faksem, kserokopiarka oraz szafy z dokumentacją. W pomieszczeniach socjalnych znajdowało się urządzone zaplecze kuchenne z meblami i kuchnią elektryczną oraz tapczan, telewizor i stolik z krzesłami. W związku z tym na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego, zostało wydane postanowienie nakładające na inwestora karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku przed uzyskaniem odpowiedniej decyzji. W ocenie organu odwoławczego podjęte przez organ powiatowy rozstrzygniecie jest prawidłowe, o czym świadczy zebrany materiał dowodowy. W szczególności protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. wraz z dokumentacją zdjęciową przedstawiającą wnętrza wyposażone w sprzęt oraz meble z poukładanymi dokumentami. Odnośnie motywów, dla jakich inwestor przeniósł sprzęty, należało stwierdzić, iż nie mają one wpływu na rozstrzygniecie. Jakkolwiek celowość przeniesienia sprzętów w celu umożliwienia sporządzenie protokołu kontroli, co podkreśla skarżący, budzi wątpliwości. Zgromadzone w sprawie dokumenty, a w szczególności protokół z kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową, świadczą na niekorzyść strony, wbrew podnoszonym w zażaleniu argumentom o nie użytkowaniu obiektu. Podjęcie zatem przez organ nadzoru budowlanego działań, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, było prawnie uzasadnione. Organ I instancji naliczając karę zaliczył przedmiotowy obiekt do XVI kategorii obiektów budowlanych, która zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, odpowiada budynkom biurowym i konferencyjnym, przyjmując jako: s - stawkę opłaty, która wynosi [...]zł, k - współczynnik dla [...] kategorii obiektu budowlanego = [...], w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego, który dla tej kategorii wynosi 1. Stąd dla przedmiotowego obiektu, opłata ta została obliczona jako: 10 * s * k * w = 10 x [...] zł x [...] x 1 = [...] zł. Sposób wyliczenia kary na mocy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest prawidłowy. Przedmiotowy obiekt budowlany, już w decyzji o pozwoleniu na budowę określony został jako "budynek administracyjno-socjalny", zatem kwalifikację obiektu dokonaną przez organ powiatowy, należy uznać za właściwą. Ponadto z akt sprawy (w szczególności zgromadzonej dokumentacji zdjęciowej) również nie wynika, aby miał on charakter gospodarczy, jak twierdzi skarżący. Odnośnie zarzutu inwestora, że w dniu [...] r. posiadał już pozwolenie na użytkowanie obiektu, tj. decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie obiektu, to wskazana w zaskarżonym postanowieniu data, była oczywistą omyłkę organu, co sprostowano postanowieniem z dnia [...] r. Bezspornym jest natomiast fakt, że w dniu przeprowadzania obowiązkowej kontroli, a mianowicie [...]r., organ I instancji stwierdził użytkowanie obiektu, co zostało udokumentowane w protokole kontroli znajdującym się w aktach sprawy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. R. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że została wydana z naruszeniem: - art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przez błędne jego zastosowanie, gdyż nie stanowi on podstawy wymierzenia kary w sytuacji, gdy w trakcie kontroli związanej z odbiorem budynku stwierdzono, że obiekt budowlany w sensie prawnym jest nadal w trakcie budowy i przedwcześnie zgłoszony został do odbioru, - art. 59f Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że w dniu kontroli stwierdzono użytkowanie obiektu, ale fakt taki nie zaistniał - art. 59f ust 1 i 4 ustawy Prawa budowlanego przez niewłaściwe zakwalifikowanie obiektu do kategorii XVI i błędne naliczenie kary oraz brak wskazania sposobu jej wyliczenia, - art. 7 i 77 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w szczególności nie zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez nie ustosunkowanie się do wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności nie wskazanie przyczyn i powodów dla których organ odmówił dowodom przedstawionym przez inwestora wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że w dniu [...] r. na podstawie art. 59a Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego i sporządził protokół podpisany przez inwestora i kontrolującego. Skarżący nie zgadza się jednak z zawartymi w protokole zapisami, ponieważ nie odpowiadają one rzeczywistości. Wskazanie w protokole przedmiotów znajdujących się w obiekcie nie jest jednoznaczne z użytkowaniem obiektu albowiem inwestor wyjaśnił, że przeniósł rano, w dniu kontroli sprzęt biurowy do obiektu, aby ułatwić pracę kontrolującemu i zorganizować dla niego chociażby biurko pozwalające na sporządzenie protokołu. Wstawił także tam inne meble, które nie miały służyć do prowadzenia działalności. Z załączonego do akt protokołu nie wynika aby w przedzielonym na części pomieszczeniu o powierzchni [...] m2 prowadzona była działalność, a sama obecność sprzętów nie jest równoznaczna z użytkowaniem obiektu tym bardziej, że wspomniany w protokole sprzęt nie był podłączony do mediów. Poza tym nie mogło dojść do użytkowania obiektu gdyż jak stwierdził kontrolujący do budynku wchodziło się po cegłach, brak było schodów i oświetlenia, z sufitu wystawały tylko kable. Nie było centralnego ogrzewania i bojlera na ciepłą wodę. Bez tych urządzeń użytkowanie obiektu jest faktycznie nie możliwe, zwłaszcza zimą. Przedstawione okoliczności wskazują, że wątpliwe jest, czy można w ogóle mówić o zakończeniu budowy obiektu. Nadto organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tych okoliczności w uzasadnieniu postanowień, do czego były zobligowane art. 107 k.p.a. i nie wskazały przyczyn z powodu których odmówiły wskazanym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, czy sprzeciwiły się dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto inwestor będąc przekonany, iż budowa budynku jest zakończona i obiekt gotowy do odbioru, zgłosił do użytkowania obiekt a przeprowadzona kontrola odbyła się na wyłącznie na jego wniosek, tak więc inwestor spodziewał się kontroli w dniu [...] r. i był na nią przygotowany. Brak jest więc logiki w przyjęciu tezy, że inwestor użytkuje obiekt samowolnie. Poza tym art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do art. 59f ust. 1 w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. Tak więc, organ wymierzając karę winien obliczyć ją według iloczynu wskazanego w art. 59f z zastosowaniem ust. 2-5 tego artykułu, uwzględniając kategorię obiektu określoną w pozwoleniu na budowę. Określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiedniej kategorii zgodnie z art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę nałożenia warunku uzyskania pozwolenia na użyłkowanie obiektu, a decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu, którą dysponuje skarżący w ogóle nie zawiera określenia kategorii budynku. Nie dawało to organowi delegacji do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przed wskazaniem w postanowieniu kategorii obiektu organ nadzoru winien najpierw tę kwestię wyjaśnić z organem wydającym pozwolenie na budowę i inwestorem a dopiero później zadecydować o kategorii obiektu oraz ocenić zasadność potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie, po ewentualnym zweryfikowaniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie dopatrzył się tych błędów w decyzji organu udzielającego pozwolenia na budowę, a ponadto sam niewłaściwie zakwalifikował obiekt do kategorii XVI. Budynki o charakterze konferencyjnym i biurowym są to budynki o szczególnym charakterze tj. znacznej powierzchni i kubaturze, odpowiednim zapleczem i infrastrukturą w których odbywa się ciągła praca biurowa. Budynek inwestora znacznie odbiega od budynków biurowych, ponieważ jest budynkiem gospodarczym o powierzchni [...] m2 w skład którego wchodzi jedno pomieszczenie podzielone na część przeznaczoną do pracy biurowej i część gospodarczą dla potrzeb firmy. Świadczy to o tym, że nie jest to budynek biurowy czy konferencyjny, a jego wielkość i charakter daje podstawę do zaliczenia go do kategorii III, która obejmuje inne niewielkie budynki takie jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże. Istotne w sprawie jest również to, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] r. nie wskazał powodów zaliczenia obiektu do kategorii XVI i nie uzasadnił sposobu naliczenia kary. Takie postępowanie organów nadzoru budowlanego, świadczy o nie dołożeniu należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego. Uchybiono tym samym naczelnej zasadzie postępowania, a mianowicie zasadzie prawdy obiektywnej, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucił również, że nie stać go na zapłacenie tak wysokiej kary, ponieważ prowadzi od [...] lat, samodzielnie niewielką działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów betonowych, Jest to niewielka firma zatrudniająca [...] pracowników i stanowiąca dla skarżącego, pracowników i ich rodzinom źródło utrzymania. Czasami w sezonie zimowym dochód z firmy z trudnością wystarczy na konieczne opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący uzupełnił treść skargi przedstawiając dalszą argumentację podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga należało uwzględnić. W toku postępowania organ zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z zaklasyfikowaniem wybudowanego budynku do kategorii obiektów budowlanych. Organ I instancji ustalając wysokość kary zaliczył przedmiotowy obiekt do XVI kategorii obiektów budowlanych, która zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, odpowiada budynkom biurowym i konferencyjnym, Organ odwoławczy ocenił te ustalenia jako prawidłowe. Należy jednak stwierdzić, że kategoria XVI odnosi się do budynków biurowych i konferencyjnych. Takie, jednoznaczne sformułowanie przepisu oznacza, że dotyczy on tylko obiektów wskazanych przez ustawodawcę. Inne kategorie, np. IX, X, XIV, XIV zawierają wskazanie przykładowe, bowiem ustawodawca określił daną kategorię, a następnie użył sformułowania "jak" podając przykłady konkretnych obiektów, co oznacza, że nie jest to wyliczenie wyczerpujące. W rozpoznawanej sprawie M. R. przystąpił do robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] r., Nr [...] wydanej przez Starostę , który zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę "budynku administracyjno-socjalnego - w zabudowie wolnostojącej". Organy obu instancji przyjęły, że określenie użyte w pozwoleniu na budowę "budynek administracyjno – socjalny" daje podstawę do zaliczenia go do kategorii XVI – budynki biurowe i konferencyjne. Taka ocena funkcji obiektu budzi wątpliwości. Po pierwsze, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę obiektu o podwójnej funkcji - administracyjnej i socjalnej. Kategoria XVI dotyczy budynków biurowych i konferencyjnych, a sformułowanie przepisu jest jednoznaczne i nie ma w nim mowy o budynkach spełniających różne funkcje. Po drugie, pojęcie obiekt (budynek) "administracyjny" nie jest tożsame z pojęciem "biurowy", Czynności określane jako "administrowanie", mogą być, i w życiu codziennym są, realizowane także poza biurem, a czynności biurowe nie zawsze i nie w każdej sytuacji łączą się z "administrowaniem". Dokonanie prawidłowych ustaleń dotyczących kategorii obiektu wymaga pogłębionej analizy materiału faktycznego i normatywnego. Organy obu instancji tego nie uczyniły. Ustawodawca wprowadzając do Prawa budowlanego instytucję kary za wcześniejsze, niż pozwalają na to przepisy, użytkowanie obiektu budowlanego, wprowadził swoistą "hierarchię". Widoczna jest ona zwłaszcza przy określeniu współczynnika kategorii obiektu. W związku z tym, np. kategoria III – inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, współczynnik 1,0; natomiast kategoria XVI – współczynnik 12,0. Kategoria zaś XVII, w której są m.in. warsztaty rzemieślnicze, ma współczynnik najwyższy, a mianowicie 15,0, a w innych wypadkach, np. Kategoria XII – budynki administracji publicznej, współczynnik wynosi 5,0. Przyjmując założenie o racjonalności ustawodawcy, należy jednocześnie zwrócić szczególną uwagę na precyzyjne określenie przez organ kategorii obiektu. Ma to zasadnicze znaczenie przy ustalaniu wysokości kary i nałożeniu obowiązku jej zapłaty przez inwestora, ponieważ wprowadzone przez ustawodawcę kary są dotkliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem dokonać wszechstronnej analizy przesłanek od których zależy ustalenie kategorii obiektu, a następnie stosownie do jej wyników rozpatrzyć sprawę, a wydane orzeczenie właściwie uzasadnić. W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji