II SA/Sz 23/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267), stwierdził niedopuszczalność odwołania M. J. od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr[...], z dnia [...] r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. pozwolenia na budowę [...] Stronami w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji był inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, tj. działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb W. gmina B., którym decyzja Starosty została doręczona. Termin na wniesienie odwołania przez stronę, której jako ostatniej doręczono decyzję w dniu [...] r. upływał w dniu [...] r. Żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania co oznacza, że decyzja Starosty z dnia [...] r. stała się ostateczna z dniem [...] r. Odwołania w terminie do dnia [...] r. nie wniósł również M. J. (nie biorący udziału w postępowaniu) bowiem jego odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] r. Skoro decyzja Starosty z dnia [...] r. stała się ostateczna z dniem [...] r., to zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. W związku z wniesionym łącznie z odwołaniem zażaleniem na postanowienie z dnia [...] r., znak:[...] , którym Starosta odmówił m.in. M. J. nadania statusu strony postępowania, Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcia w formie postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby fizycznej. Według Wojewody obowiązujące przepisy nie pozwalają przyjąć, iż rozstrzygnięcie o dopuszczeniu lub o odmowie dopuszczania do udziału w postępowaniu osoby fizycznej, następuje poprzez wydanie postanowienia. Weryfikacja działań organu związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania oraz zapewnienia im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach postępowania administracyjnego. Realizacją gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym jest natomiast możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną lub pominiętą przez organ administracji. Podmiot, któremu - w jego przekonaniu niesłusznie - odmówiono przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, znajduje więc ochronę swych praw, najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem administracyjnym. W przedmiotowej sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę M. J. co prawda wniósł odwołanie od decyzji Starosty nr [...]z dnia [...]r. niemniej jednak przedmiotowe odwołanie zostało wniesione po upływie terminu na jego wniesienie. Na powyższe postanowienie Wojewody M. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Wojewody z dnia [...]r., znak:[...] , jako organu II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jako organu I instancji, ewentualnie uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie go do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i norm prawa procesowego, co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia: 1. art. 28 K.p.a. i art. 134 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania oraz nie zbadanie legitymacji strony do wniesienia odwołania, 2. art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, 3. art. 39, art. 49 K.p.a. w związku z art. 5a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez niedoręczenie skarżącemu indywidualnie decyzji bądź niezastosowanie przepisu, który łączy z publicznym obwieszczeniem skutek doręczenia decyzji administracyjnej pozostałym stronom postępowania, 4. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie przez organy obu instancji przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia, 5. art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez brak działania ze strony organów obu instancji zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 6. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 7. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że Wojewoda Zachodniopomorski błędnie przyjął, iż nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz, że winien wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla strony, której doręczono decyzję jako ostatniej. Według skarżącego brał on udział w postępowaniu poprzez składanie sprzeciwów, wniosków, w tym wniosku o uznanie za stronę oraz poprzez wniesienie zaskarżonego odwołania. Organ jednak pominął tą kwestię przyjmując, iż wniesione odwołanie było pierwszym pismem wniesionym w sprawie. Ponadto, mając wiedzę o tym, iż skarżący wnosił do Starosty o uznanie za stronę niniejszego postępowania, organ nie doręczył mu decyzji do wiadomości, aby mógł chociażby znaleźć ochronę swych praw najpierw w postępowaniu administracyjnym, a następnie przed sądem administracyjnym. Skarżący podniósł również, że nie można liczyć terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji w stosunku do kategorii osób zawiadamianych w drodze obwieszczenia, tak jak czyni się to w stosunku do podmiotów zawiadamianych o wydaniu decyzji indywidualnie. Przyjęcie bowiem, że w tej sytuacji będzie miał zastosowanie sposób liczenia początku biegu terminu wskazany w art. 129 § 2 K.p.a., a nie jak w art. 49 K.p.a. (jak przy obwieszczeniach), prowadzi do naruszenia prawa skarżącego przez skrócenie realnego terminu wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego Wojewoda naruszył art. 49 K.p.a., którego regulacja stanowi uproszczoną formę doręczenia pism przez organy administracji publicznej i znajduje zastosowanie, gdy szczególny przepis prawa materialnego taką możliwość przewiduje. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane taka możliwość istnieje w przypadku budowy obiektu liniowego (np. droga wraz ze zjazdami), którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Starosty z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy również drogi dojazdowej z placem montażowym na działce nr [...] oraz zjazdem z działki nr [...] (Kategoria obiektu budowlanego wskazanego w decyzji Starosty K. : XXV- drogi i kolejowe drogi szynowe), natomiast w odniesieniu do liczby stron postępowania, to organ winien ustalić i policzyć liczbę tych stron. Dalej skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] r. podana została do publicznej wiadomości w BIP Starostwa w dniu [...] r., tak więc termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 19 września 2014 r. Odwołanie zaś wniesiono w dniu 17 września 2014 r. Skarżący przyjął, iż doręczenie będzie skuteczne z chwilą upływu terminu dla zawiadomienia publicznego i od tego terminu należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Inaczej bowiem nie mógłby zrealizować prawa dla ochrony swoich uprawnień procesowych, a niedopuszczalne jest przenoszenie na stronę wadliwego działania organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich uprawnień bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał postanowienie Wojewody z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, tylko ten akt może podlegać kontroli Sądu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii formalnej swym zakresem obejmuje merytoryczne działania organu I instancji. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie narusza ono przepisów postępowania administracyjnego, stwierdzenie którego dawałoby Sądowi podstawę do jego wzruszenie. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowiło unormowanie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że brał on udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Starostę K. decyzji nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz, że decyzja ta została skarżącemu doręczona. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu tym Starosta uznał za stronę inwestora – E. oraz właścicieli działek nr[...] , na których ma być realizowana inwestycja, tj. Gminę B. oraz S. J. Natomiast nie przyznał przymiotu strony skarżącemu. Okoliczność, że skarżący, domagając się od Starosty dopuszczenia do prowadzonego postępowania, składał do organu wnioski i uwagi, nie świadczy jeszcze o tym, że brał on udział w prowadzonym postępowaniu. Takie działania skarżącego potwierdzają jedynie jego subiektywne przekonanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu, a nie fakt uznania go za stronę przez organ. Starosta w dniu [...] r., wydał postanowienie, w którym odmówił skarżącemu uznania za stronę postępowania. Jakkolwiek postanowienie to nie powinno być w ogóle wydane, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda, brak jest podstawy prawnej do wydania orzeczenia o takiej treści, to jednak odzwierciedla ono stanowisko Starosty co do przysługujących skarżącemu uprawnień w prowadzonym postępowaniu. Objętą odwołaniem decyzję doręczono tylko stronom biorącym udział w postępowaniu w dniach [...] r., przy tym doręczenia dokonane zostały bezpośrednio do rąk pełnomocnika albo za pośrednictwem poczty, a nie poprzez obwieszczenie. Decyzji nigdy nie doręczono skarżącemu. Zamieszczenie treści decyzji w BIP nie stanowi doręczenia jej komukolwiek, lecz tylko informację o jej wydaniu. Według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego zasadą jest, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowo Wojewoda przyjął, że decyzja Starosty z dnia [...] r. nabrała waloru ostateczności z dniem 2 września 2014 r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 K.p.a. Gdyby skarżący złożył odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu, tj. przed dniem 2 września 2014 r. wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpoznanie tego odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 K.p.a. - jego niedopuszczalności. Słusznie też organ odwoławczy wskazał na stanowisko doktryny i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a., orzec o oddaleniu skargi.