II SA/Sz 230/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 r. sprawy ze skargi B. i A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył B. i A. N. karę z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego – dwóch lokali handlowych na parterze budynku usługowo-mieszkalnego z garażem wybudowanym przy ulicy [...] w miejscowości [...], nr ewid. gruntu [...] i [...] obręb [...] w wysokości [...] zł (słownie: [...]). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w [...], stwierdzono użytkowanie dwóch lokali użytkowych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. W związku z powyższym, z powodu naruszenia przepisu art. 55 Prawa budowlanego, naliczono karę w wysokości [...] zł. Od ww. postanowienia zażalenie złożyli B. i A. N.. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, iż do użytkowania pomieszczeń przystąpili w [...], wynajmując je pod działalność gospodarczą. W związku z tym organ zastosował niewłaściwe przepisy przy obliczaniu kary – powinien zastosować przepisy dotychczas obowiązujące, a nie te, które obowiązywały w momencie wydania postanowienia. Ponadto wskazali, że nałożona kara jest nieadekwatna do rodzaju wykroczenia oraz wpływów wynikających z wynajmowania lokali. W dalszej części uzasadnienia wyjaśnili, iż zwłoka w zgłoszeniu obiektu do użytkowania spowodowana była brakiem dokumentacji powykonawczej i brakiem dziennika budowy. Ponadto powołali się na okoliczność utrudnienia w "kontaktach urząd – obywatel" ze względu na swoje miejsce pracy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego zażalenia i postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, po zbadaniu akt sprawy, stwierdził iż inwestor przystąpił do użytkowania dwóch pomieszczeń bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Ustalił, iż w pomieszczeniach prowadzona jest działalność gospodarcza tj. w jednym znajduje się księgarnia, w drugim sklep z obuwiem. W ocenie organu orzekającego w związku z tym, iż inwestor nie wykonał warunku wynikającego z przepisów prawa budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie, organ powiatowy wydał prawidłowe postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu. Stwierdził też, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nakładając karę zastosował właściwe przepisy i poprawnie dokonał obliczenia wysokości kary. Ponadto organ II instancji wskazał, iż argumenty inwestora dotyczące utrudnienia kontaktu z urzędem w związku z miejscem pracy nie mogą stanowić podstawy zmiany zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie wnieśli B. i A. N.. W skardze opisali dotychczasowy przebieg sprawy dotyczącej budowy obiektu usługowo-mieszkalnego z garażem przy ulicy [...] w [...]. Negatywnie odnieśli się co do działań urzędników i "biurokratycznej fikcji". Stwierdzili, iż budowę zakończyli w dniu [...] i od tego dnia budynek nadawał się do użytkowania, gdyż prace budowlane były wykonane zgodnie z prawem i posiadaną dokumentacją. Fakt zakończenia budowy zgłosili dopiero [...] gdyż Inspektor Nadzoru Inwestorskiego zwlekał ze sporządzeniem dokumentacji powykonawczej. Ponadto dopiero w [...] poinformował skarżących, iż "wystarczy zgłosić fakt zakończenia budowy Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu". Ponownie podnieśli zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy. Według skarżących zastosowanie przez organ przepisów obowiązujących w momencie wydania postanowienia powoduje, iż naruszona została zasada nie działania prawa wstecz, gdyż orzeczona kara dotyczy inwestycji, którą zakończono w [...] Nadto w skardze powołali się na utrudnione kontakty między obywatelem a urzędem spowodowane miejscem pracy skarżących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. W świetle bowiem art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu organ I instancji przy wydawaniu decyzji niewłaściwie dokonał obliczenia wysokości kary, natomiast organ II instancji nie zbadał tej kwestii w sposób wystarczający i nie usunął nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie, że organ I instancji dokonał szczegółowego wyliczenia wysokości kary. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 (skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy) i art. 55 (uzyskanie pozwolenia na użytkowanie), właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Więc kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stanowi iloczyn stawki opłaty (s - 500 zł.), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i dziesięciokrotnego podwyższenia opłaty. Kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu o wymierzeniu kary określił kategorie obiektu jako XIII i XVII. Z powyższego wynika, iż podając dwie kategorię obiektu, organ miał wątpliwości co do tego do której zaliczyć obiekt nielegalnie użytkowany. Mimo to przyjął współczynniki właściwe dla kategorii obiektu XVII i według nich dokonał wyliczenia wysokości kary. Działanie organu w tej kwestii uznać należy za nieprawidłowe. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien powyższą kwestię w sposób jednoznaczny wyjaśnić. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane kategoria XVII dotyczy budynków handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk oraz budynki dworcowe. Po zapoznaniu się z aktami sprawy zdaniem Sądu, obiekt budowlany wybudowany przy ulicy [...] w [...] nie można zaliczyć do XVII kategorii. Z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę z dnia [...], nr [...] wynika iż budynek jest obiektem usługowo-mieszkalnym, a nie wyłącznie usługowym. Takie połączenie funkcji jest dopuszczalne przez prawo jednakże wyłącza ono możliwość zakwalifikowania takiego obiektu do kategorii XVII. Należałoby się zastanowić czy właściwą kategorią nie byłaby XIII, do której zalicza się pozostałe budynki mieszkalne. Organ II instancji rozpatrując odwołanie nie zauważył błędnego określenia kategorii obiektu co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego obliczenia wysokości kary. W rozpoznawanej sprawie zarzuty strony skarżącej dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów przez organy orzekające nie zasługują na uwzględnienie. Według skarżących ustalenie wysokości kary na podstawie art. 4 pkt 2 zawartego w przepisach przejściowych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), prowadzi do sytuacji działania prawa wstecz. Na mocy art.1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 57 ust. 7 uzyskał następujące brzmienie: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". O tym, które przepisy należy stosować w sprawie, w starym brzmieniu czy znowelizowane, decydują przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej. W świetle art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy do obliczania wysokości kar stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy zmieniającej stosować należy przepisy w nowym brzmieniu. Dodatkową ochronę, na mocy art. 4 ust. 2 ww. ustawy, ustawodawca zapewnił inwestorom, którzy nielegalnie użytkowali budynek lub jego część tylko do dnia 31 grudnia 2004 r. Jednak z dniem 1 stycznia 2005 r. ustawodawca zrównał w prawach wszystkich inwestorów określając, iż art. 57 ust. 7 w brzmieniu uzyskanym po nowelizacji Prawa budowlanego będzie stosowany również w stosunku do inwestorów, którzy przystąpili do użytkowania obiektu lub jego części przed dniem wejścia w życie ustawy. W świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane organy dokonały właściwego zastosowania prawa. Nie można było zastosować prawa budowlanego w brzmieniu istniejącym przed jego zmianą, gdyż postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, zostało wszczęte po dniu 1 stycznia 2005r., a więc wtedy gdy przepisy nie przewidywały już ochrony prawnej takich inwestycji. Sytuacja faktyczna mieści się w dyspozycji wyżej powołanych artykułów, dlatego też należało zastosować nowe zasady wymiaru kary. Okoliczność braku zainteresowania ze strony urzędników nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzut ten może być podstawą skargi składanej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Również przebieg postępowania dotyczącego inwestycji realizowanej przez sąsiadów nie pozostaje w związku z niniejszą sprawą. Zarzut utrudnienia w kontaktach obywatel, a urząd z uwagi na miejsce pracy skarżących nie mógł być wzięty pod uwagę, gdyż to na inwestorach spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności i wykonania robót budowlanych zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.