II SA/Sz 230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej: u.p.e.a.) nałożył na B. S. grzywnę w wysokości [..] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w załączonym tytule wykonawczym nr [...] r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tzn. rozbiórki domku drewnianego i sanitariatu zlokalizowanych na działce nr [...] oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli obiektów budowlanych na działce nr [...] pracownicy PINB ustalili, że na działce wybudowany został domek drewniany i sanitariat bez zezwolenia właściwego organu. Lokalizacja tych obiektów jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i W. S. rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Mając na uwadze, że obowiązek wykonania rozbiórki stał się wymagalny organ przesłał zobowiązanym upomnienie z dnia [...] r., a następnie w dniu [...] r. po oględzinach działki [...] i stwierdzeniu niewykonania ww. rozbiórki, wystawił w dniu [...] r. tytuł wykonawczy nr [...]. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się treścią art. 121 § 2 ww. ustawy przyjmując maksymalną jej wysokość jako odpowiednią dla wyegzekwowania obowiązku, a równocześnie uzasadnioną z uwagi na kilkuletnie uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem B. S. złożyła zażalenie na opisane postanowienie, wnosząc o uchylenie nałożonej grzywny ewentualnie obniżenie jej wysokości i rozłożenie na raty. W ocenie skarżącej, ustalając jej wysokość organ nie uwzględnił jej aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej oraz w żaden sposób nie wskazał sposobu wyliczenia jej wysokości, a zdawkowe stwierdzenie, że wielkość grzywny jest odpowiednia nie czyni zadość obowiązkowi organów administracyjnych nakazujących wyjaśniać obywatelowi podstawy rozstrzygnięcia i działania w granicach prawa. Dalej skarżąca powołując się na treść art. 121 § 4 u.p.e.a, podniosła, iż wysokość grzywny powinna wynikać z iloczynu powierzchni zabudowy i 1/5 ceny 1m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 122 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 1015 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w dniu [...] r. zostało jej przesłane pisemne upomnienie wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zobowiązani nie wykonali ww. nakazu dlatego organ I instancji zobligowany był wydać kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...]. zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż treść przytaczanego przez nią przepisu nie odnosi się do art. 121 § 4 tylko do art. 121 § 5 ww. ustawy, zgodnie z którym wysokość grzywny o której mowa w § 4, stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, 1/5 ceny 1m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepisu art. 121 § 5 ww. ustawy nie można jednak stosować przy nakładaniu grzywny do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nie uznał również zarzutu o zbyt uciążliwym środku egzekucyjnym, stwierdzając, iż wysokość grzywny ustalona została w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 u.p.e.a. i jest adekwatna do wagi nałożonego, a nie wykonanego obowiązku. Organ podziela w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że grzywna w celu przymuszenia, w celu spełnienia swojego zamierzenia, winna być dla zobowiązanego na tyle dotkliwa, by skłonić go do wykonania obowiązku. Końcowo organ wyjaśnił, iż rozstrzyganie kwestii ewentualnej ratalnej spłaty nałożonej grzywny należy do właściwości PINB. Nie zgadzając się z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącej wydane postanowienie jest krzywdzące, jednak mimo to zobowiązuje się ona dokonać rozbiórki domku i sanitariatu, prosząc jednocześnie o przedłużenie terminu do [...] r. i odstąpienie od nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wydane rozstrzygnięcie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo pismem z dnia [...] r. skarżąca poinformowała, iż sporne obiekty zostały już rozebrane oraz złożyła wniosek o umorzenie grzywny nałożonej w celu przymuszenia i zwrot uiszczonej jej części tj. kwoty [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. W świetle powyższych kompetencji sądu administracyjnego, już na wstępie należało wyjaśnić skarżącej, że jej wniosek o umorzenie nałożonej grzywny nie mógł zostać uwzględniony. Jak już wskazano na wstępie, sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność decyzji (postanowień) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy – w tym przypadku wniosku skarżącej o umorzenie grzywny. Wniosek o umorzenie strona winna złożyć do organu, który tę grzywnę nałożył. Badając zgodność z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Sąd doszedł do przekonania, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga winna zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie wykonanie obowiązku nałożonego na B. S. ma polegać na rozbiórce domku drewnianego i sanitariatu zlokalizowanych na działce nr [...]. Powinność taka wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Postępowanie egzekucyjne toczy się w niniejszej sprawie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego dnia [...] r. Elementy składowe tytułu wykonawczego w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym zostały wymienione w art. 27-27c u.p.e.a. Prawidłowe wystawienie tytułu egzekucyjnego ma istotne znaczenie, ponieważ nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub nie zawierającego wszystkich wymaganych przez prawo elementów. Doręczenie zobowiązanemu prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego wszczyna zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 egzekucję administracyjną. Doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny może jednocześnie doręczyć postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Należy podkreślić, że w myśl art. 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1/ wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2/ wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien także wskazać, że gdy obowiązek dotyczy przepisów prawa budowlanego, jego niewykonanie po wymierzeniu grzywny skutkować będzie koniecznością zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia [...] r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie zawiera ww. obligatoryjnych elementów. Pominięto bowiem w nich wymóg umieszczenia zagrożenia, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ta wadliwość wydanych postanowień już sama przez się wyklucza pozostawienie ich w obiegu prawnym, bowiem skutkuje niemożnością wykonania zastępczego w przypadku braku osobistego wykonania przez zobowiązanego. W świetle powyższego należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.