II SA/Sz 232/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń wychowawczych za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał E. S. świadczenie wychowawcze na rzecz dziecka J. M. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, organ I instancji uchylił ww. decyzję w całości i przyznał E. S. świadczenie wychowawcze na rzecz dziecka J. M. w następujący sposób: w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł we [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł w [...] r., w kwocie [...]zł we [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S. na podstawie art. 4, art. 5, art. 2 pkt 16, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 4 oraz art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) orzekł o uznaniu świadczenia wychowawczego pobranego przez E. S. na rzecz dziecka J. M. w okresie od dnia [...] r. do [...] r. za świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci a także o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka J. M. za ww. okres w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. do [...] Centrum Świadczeń strona dostarczyła postanowienie Sądu z dnia [...] r., sygn. akt [...] w sprawie opieki naprzemiennej nad dzieckiem, w którym wskazano, że dziecko J. M. przebywa naprzemiennie tydzień u matki, tydzień u ojca. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z ugodą sądową E. S. sprawuje opiekę naprzemienną wraz z ojcem dziecka nad małoletnim J. M., a zatem świadczenie na rzecz dziecka powinno przysługiwać za liczbę dni kalendarzowych, w których strona sprawuje opiekę. Organ I instancji powołał treść art. 25 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazał, że w związku z faktem, że świadczenie wychowawcze na rzecz dziecka J. M. nie przysługiwało w okresie, w którym E. S. nie sprawowała opieki nad dzieckiem, świadczenie wychowawcze pobrane za okres, w którym opieka ta nie była sprawowana jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w kwocie [...]zł. W odwołaniu E. S. podała, że w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka i już wtedy posiadała "decyzję Sądu o opiece naprzemiennej", jednak osoba przyjmująca dokumenty nie chciała ich, wskazując, że jak będą potrzebne, to zostanie wezwana do uzupełnienia w późniejszym terminie. Odwołująca wskazała, że całe świadczenie przeznaczyła na potrzeby dziecka - częściej chodziła do kina, wyremontowała pokój dziecka, kupiła nowe meble, dwukrotnie, w każde wakacje wyjechała z dzieckiem w podróż. W ocenie E. S., nie ponosi ona odpowiedzialności za źle wydaną decyzję, a gdyby ponownie nie złożyła wniosku, "to by się nie wydało, że ktoś błędnie naliczył świadczenie". Wskazała, że nie ma wspomnianych pieniędzy i nie jest w stanie ich zwrócić. Mieszka sama, ponosi wszelkie opłaty za mieszkanie, nie ma też oszczędności. Odwołująca wniosła o "anulowanie" orzeczenia o zwrocie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z akt sprawy, E. S. w dniu [...] r. przedłożyła organowi I instancji postanowienie Sądu Rejonowego [...] w S. [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym zatwierdzono ugodę zawartą przed mediatorem w dniu [...] r. pomiędzy J. M. M., a E. S. w przedmiocie między innymi wykonywania władzy rodzicielskiej i sprawowania pieczy nad małoletnim J. B. M.. Z ugody tej wynika, że strony ustaliły, że małoletni będzie przebywał zamiennie u obojga rodziców, z podziałem na tydzień u matki, tydzień u ojca, zaś koszty związane z utrzymaniem małoletniego rodzice będą pokrywać we własnym zakresie w zależności od potrzeb małoletniego. Strony ustaliły również, że nie będą dochodzić od siebie roszczeń alimentacyjnych w związku z tym, że koszty związane z utrzymaniem dziecka pokrywają po równo. W ocenie organu odwoławczego, w związku z tym, że syn strony J. M. pozostawał pod opieką naprzemienną rodziców, organ I instancji słusznie decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, uchylił decyzję przyznającą świadczenie, tj. decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. oraz rozstrzygnął o przyznaniu świadczenia wychowawczego wnioskodawczyni na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości odpowiadającej liczbie dni kalendarzowych, w których skarżąca sprawowała opiekę nad dzieckiem. Zdaniem Kolegium, w sprawie niesporne jest to, że Prezydent Miasta S. po wznowieniu postępowania, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] r., o uchyleniu w całości decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na rzecz dziecka J. M. w okresie od [...] r. do [...] r. i przyznaniu świadczenia wychowawczego w poszczególnych miesiącach w okresie od [...] r. do [...] r., zależnej od ilości dni, w których wnioskodawczyni sprawowała opiekę nad dzieckiem. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. W ocenie organu, powyższa sytuacja wyczerpuje przesłankę określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Za takie bowiem przepis ten uznaje świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. W rozpatrywanej sprawie po uchyleniu decyzji organ I instancji przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego w niższej wysokości niż wnioskowana. Tym samym kwotę wypłaconą stronie ponad tę wysokość uznać należy za świadczenie nienależnie pobrane. Organ podkreślił, że ustawodawca w art. 25 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Sam fakt zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czyli fakt stwierdzenia nieważności decyzji przyznających przedmiotowe świadczenia, albo uchylenia tych decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania świadczenia stanowi podstawę uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane. Z tych też względów przytaczane przez stronę okoliczności, w tym dotyczące nieprawidłowej oceny przedstawionej przez stronę dokumentacji (zaniechania wezwania jej przez organ do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty), świadczące w ocenie strony o braku jej winy w zaistnieniu przedmiotowej sytuacji, a także wywody dotyczące tego, że pobrane świadczenie zostało przeznaczone w całości na potrzeby dziecka pozostają bez znaczenia w tej sprawie. Końcowo Kolegium zauważyło, że organ I instancji, określając wysokość kwoty do zwrotu na kwotę [...]zł, błędnie pomniejszył ją o [...] zł, jednak organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 139 k.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca ponownie podniosła, że nie ponosi odpowiedzialności za to, że przyznano jej świadczenie wychowawcze na dziecko. Podkreśliła, że niczego nie zataiła, ponieważ miała już ugodę sądową, ale nikt jej nie żądał przy przyjmowaniu wniosku. W jej ocenie, jedyną jej winą jest to, że nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji uchylającej świadczenie wychowawcze i przyznającej jej ww. świadczenie w mniejszej kwocie. E. S. wyjaśniła, że od daty przyznania jej świadczenia, tj. od [...] r. do uchylenia tej decyzji w [...] r. minęło 15 miesięcy. Pieniądze wydawała co miesiąc, nie odkładała, więc obecnie nie miałaby z czego ich oddać, zwłaszcza, że w miesiącach zimowych opłaty przewyższają dochody, więc spłaca je ratami. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę i dodała, że kiedy składała wniosek o przyznanie jej świadczenia okazała również ugodę z [...] r. Nie przyjęto jednak tego dokumentu. Stwierdzono, że jest niepotrzebny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o uznaniu świadczenia wychowawczego pobranego przez E. S. na rzecz dziecka J. M. w okresie od [...] r. do [...] r. za świadczenia nienależnie pobrane w myśl art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na rzecz wspomnianego dziecka w wymienionym wyżej okresie w kwocie [...]zł. Zdaniem organów, skoro zgodnie z ugodą zawartą w dniu [...] r. strona sprawuje naprzemienną opiekę wraz z ojcem dziecka nad małoletnim J. M., zatem świadczenie winno jej przysługiwać jedynie za liczbę dni kalendarzowych, w których sprawowała ona tę opiekę. Świadczenie na rzecz dziecka za okres, w którym skarżąca nie sprawowała wspomnianej opieki jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Podstawę zarówno przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko jak i uznania je za nienależnie pobrane oraz orzeczenia o jego zwrocie stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, przy czym świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu świadczenia – Dz.U. z 2016 r., poz. 195), w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia [...] r.), osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: 1) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania; 1a) świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a; 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; 4) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego; 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zdaniem organów, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Prezydent Miasta S., po wznowieniu postępowania w trybie art. 151 § 1 pkt 2 wydał bowiem decyzję o uchyleniu w całości decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze na dziecko J. M. w okresie od [...] r. do [...] r. i przyznaniu tego świadczenia w poszczególnych miesiącach wspomnianego okresu w kwocie zależnej od ilości dni, w których wnioskodawczyni sprawowała opiekę nad dzieckiem. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Cytowany przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy jednoznacznie bowiem uznaje za świadczenie nienależnie pobrane – takie świadczenie, które przyznano na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Co prawda, jak słusznie wskazuje Kolegium, decyzję o przyznaniu świadczenia uchylono w całości jednak skarżącej nie odmówiono tego świadczenia a jedynie przyznano je w innej wysokości. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca spełniała wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania jej prawa do wspomnianego świadczenia, a jedynie zmianie podlegała jego wysokość. Zdaniem Sądu, nawet gdyby założyć, że skarżącej w sposób dorozumiany częściowo odmówiono prawa do przedmiotowego świadczenia to jednak analizowany przepis mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w wypadku przyjęcia, że przez sformułowanie "odmówiono prawa do świadczenia" należy rozumieć zarówno odmowę przyznania tego prawa w całości jak i w części. Tymczasem takie rozumienie przepisu, stanowiłoby jego nieuprawnioną interpretację rozszerzającą. Raz jeszcze należy podkreślić, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane w omawianym przypadku nie wystarczy uchylenie decyzji, na podstawie której zostało ono przyznane. Zgodnie z cytowanym powyżej art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, konieczne jest także spełnienie drugiego z wymienionych w tym przepisie warunków – to jest "odmowa prawa do świadczenia wychowawczego". Niewątpliwie gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie w omawianym zakresie przesłanki częściowej odmowy przyznania świadczenia to takie sformułowanie znalazłoby się w cytowanym przepisie. Mowa byłaby w nim zatem nie tylko o odmowie przyznania prawa do świadczenia ale także odmowie przyznania świadczenia w części. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci enumeratywnie wylicza wszystkie przypadki, w których pobrane świadczenie wychowawcze uważa się za nienależnie pobrane. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na jego charakter, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego uregulowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zwrocie tego świadczenia pociąga za sobą wyjątkowo poważne skutki dla jej adresata wobec czego nie może tu być miejsca stosowanie takiej wykładni. Skoro przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy stanowi podstawę do uznania za świadczenie nienależnie pobrane świadczenia przyznanego na podstawie decyzji, która została następnie w wyniku wznowienia uchylona "i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego", to niewątpliwie sytuacja, w której prawa takiego nie odmówiono lecz zmieniono jego wysokość nie może być uznana za objętą tym przepisem. Stwierdzając, że obie wydane w sprawie decyzje w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie jego zwrotu naruszają przepisy prawa materialnego – art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na bezprzedmiotowości jego prowadzenia.