II SA/Sz 235/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust.3,art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592) – wymierzył R. W., zamieszkałemu w [...] karę pieniężną w kwocie [...]zł. za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w [...] w terminie od [...] do [...] pod reklamę bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone kontrole w dniach [...] udokumentowane fotograficznie, wykazały zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi pod reklamę dwustronną o powierzchni [...] m 2 reklamującą działalność firmy "[...]". Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności obowiązującej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie karę ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Od tej decyzji odwołał się R. W. podnosząc, że w sprawie już raz składał odwołanie i dnia [...] wydana została decyzja uchylająca nałożoną karę pieniężną. W związku z powyższym nie mogą być brane pod uwagę kontrole pasa drogowego w tym czasie, ani też naliczane opłaty karne. Ponadto odwołujący się oświadczył - podkreślając, że czyni to po raz kolejny, że sporna reklama nie stanowi jego własności i nie zlecał jej wykonania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138§ 1 pkt 2 Kpa, art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., poz. 2086 ze zm.), Uchwały Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 85, poz. 1592), po rozpatrzeniu odwołania - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia wysokości kary i określiło termin zajęcia pasa drogowego: od [...] do [...] oraz ustaliło wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w [...] na kwotę [...] zł., a w pozostałej części decyzję tę utrzymało w mocy. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, wyjaśniło w uzasadnieniu materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia powołując się na przytoczoną treść art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego, zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w okresie od [...] do [...], jest bezsporne, w tym bowiem czasie przeprowadzane były lustracje terenowe, podczas których organ stwierdzał, iż pomimo prowadzonego postępowania, strona nie usunęła reklamy (obustronnej) o treści "[...]" i wymiarach [...], a zatem nie ma wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego przez R. W. miało miejsce. Kolegium uwzględniło zarzut odwołania dotyczący czasookresu zajęcia pasa drogowego i stwierdziło, że przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno dotyczyć okresu, co do którego nie została jeszcze orzeczona kara pieniężna, tj. od [...] do [...]. Wcześniejszy okres objęty zaskarżoną decyzją był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Dlatego Organ II instancji uwzględniając ten ostatni okres ustalił nową opłatę karną na kwotę [...]zł. tj. za [...] dni kierując się stawkami uchwalonymi przez Radę Miejską . W skardze na powyższą decyzję ostateczną R. W. podniósł, że nieprawdziwe jest ustalenie SKO, iż zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie od [...] do [...], gdyż w tym czasie kontrola była przeprowadzana tylko i wyłącznie w [...] konkretnych dniach. Skarżący ponadto odwołał się do zarzutów i argumentacji odwołania, które podtrzymał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i powtórzyło stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, że organ odwoławczy, co prawda dokonał korekty czasookresu samowolnego zajęcia pasa drogowego pod przedmiotową reklamę i dokonał odpowiedniego do tego ustalenia nowego obliczenia opłaty należnej za to zajęcie, ale uczynił to bez uprzedniego wyjaśnienia pierwszoplanowej kwestii spornej jaka wynika z treści odwołania. Odwołujący się podniósł mianowicie, że nie umieścił w pasie drogowym spornej reklamy i nie zlecił jej tam umieszczenia. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do tych twierdzeń, uznając a priori, bez wskazania na jakiej podstawie faktycznej, że adresatem decyzji powinien być R. W.. Z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady ogólnej, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to między innymi, że organ odwoławczy na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a zatem nie działa wyłącznie w kierunku skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale dokonuje własnych ustaleń i ocen prawnych czyniąc to w kontekście zarzutów odwołania. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało jakie okoliczności faktyczne i racje logiczne przemawiały za ustaleniem, że to właśnie skarżący powinien być adresatem decyzji. Takie postępowanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1Kpa w związku z art. 15 Kpa. Naruszenie tych przepisów ma charakter istotny, bowiem wskazanej wyżej okoliczności nie badał również organ I instancji. Z akt administracyjnych przedłożonych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że Straż Miejska z dnia [...] skierowanym do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wskazała, że ustaliła jako osobę odpowiedzialną za ustawienie reklamy "[...]" na płocie rozgraniczającym tory tramwajowe – R. W. zam. przy ul. [...] w [...]. R. W. nie kwestionuje faktu prowadzenia sklepu ze sprzętem muzycznym, jednakże - jak wynika to z Jego oświadczenia na rozprawie - działalność tę prowadzi pod nazwą " [...]". W sytuacji, gdy z pisma Straży Miejskiej , jak i z całości akt administracyjnych nie wynika w jaki sposób ustalenia osoby odpowiedzialnej dokonano (przy czym Straż Miejska błędnie podała nazwisko; "[...]" zamiast [...]), a organ I instancji nie przesłuchał w charakterze strony R. W. i nie ustalił też pod jaka nazwą i adresem prowadzi On działalność gospodarczą, to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji wszechstronnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji mimo tego braku w materiale dowodowym uchylił się od jego uzupełnienia i od ustosunkowania się do spornej okoliczności, mimo że była ona podnoszona wśród zarzutów odwołania. W tej zaś sytuacji, wydanie decyzji odwoławczej opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa uznać trzeba za co najmniej przedwczesne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie stawiany skargą zarzut błędnego ustalenia okresu zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego pod reklamę jest chybiony, skoro reklama ta nie ma charakteru przenośnego i jest zamontowana na stałe, to z powodu wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania należało uchylić zaskarżoną decyzję. Rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy w kontekście zarzutów odwołania i poczynienie ustaleń na okoliczność podmiotu odpowiedzialnego za samowolne zajęcia pasa drogowego pod sporną reklamę. Dlatego sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 (co do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący na rozprawie reprezentowany był przez pełnomocnika-adwokata, który nie wnosił o zwrot kosztów postępowania, jednakże wniosek ten został zawarty w treści skargi, co sąd przeoczył w fazie wyrokowania. Ten błąd Sądu polegający na nie zamieszczeniu w wyroku orzeczenia o kosztach, może zostać naprawiony w trybie uzupełnienia wyroku, o ile strona w terminie 14 dni od jego doręczenia wystąpi ze stosownym wnioskiem (art. 157 P.p.s.a.).