II SA/Sz 235/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał K.K. oraz M.K. wykonanie rozbiórki samodzielnie wybudowanego garażu na działce nr [...], przy ul. [...] w K. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...], nr [...]. W związku z tym, że zobowiązane nie wykonały dobrowolnie nałożonego powyższą decyzją obowiązku, organ powiatowy upomnieniem z dnia [...], nr [...] wezwał zobowiązane do jego wykonania. Po uzyskaniu informacji o śmierci K.K. oraz ustaleniu jej następców prawnych organ upomnieniem z dnia [...], znak: [...] wezwał do jego wykonania A.K. Pomimo upomnienia, zobowiązany nie wykonał ww. obowiązku, co potwierdziły oględziny dokonane w dniu [...]. W związku z powyższym, PINB w K., działając jako organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz.1619 ze zm.), nałożył na A.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w K. wniósł A.K. wnosząc o umorzenie egzekucji. Uzasadniając zażalenie wskazał, że ma wiele uwag do prowadzonego postępowania. Wyjaśnił, że nie budował garażu, a wcześniejsze decyzje nie były kierowane do niego, lecz do jego nieżyjącej mamy. Nie znając tych decyzji, nie mógł reagować. Podał, że spadek nabył w dniu [...], nie mając wiedzy o prowadzonym postępowaniu. Jego zdaniem, nie może odpowiadać za coś, czego nie zrobił, a egzekucję odbiera jako próbę upokorzenia go. Nadmienił, że nie ma środków, z których mógłby zapłacić grzywnę, a zdrowie nie pozwala mu na dokonanie rozbiórki. Jednocześnie zaznaczył, że o samowoli budowlanej PINB w K. powiadomiła współwłaścicielka garażu M.K., była więc świadoma konsekwencji. W uzupełnieniu zażalenia A.K. powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu i stwierdził, że postępowanie w stosunku do jego osoby jest tendencyjne, zaskakujące i złośliwe. Jego zdaniem, kara winna być nałożona na M.K., która jest współwłaścicielem garażu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 18, art. 23 § 1, art. 119, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że niewykonanie obowiązku nakazanego decyzją z dnia [...] nie pozostawia w sprawie wątpliwości - skarżący temu nie zaprzecza. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, którego osoby zobowiązane nie wykonały dobrowolnie, pomimo upomnienia. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w ocenie organu, jest więc zasadne i zgodne z przepisami prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że z akt sprawy wynika, że w celu obliczenia, zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokości wymierzonej grzywny, organ powiatowy uwzględnił cenę 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie tego organu z dnia 25 sierpnia 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2015 r., poz. 34), w którym ogłoszono, że cena ta za II kwartał 2015 r. wyniosła 4066 zł. Zatem, zgodnie z treścią art. 121 § 5, wysokość grzywny powinna wynosić: [...] - powierzchni zabudowy budynku garażu, tj. [...] zł. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wysokość grzywny w celu przymuszenia została ustalona prawidłowo. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez A.K. w zażaleniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], PINB w K. nakazał K.K. oraz M.K. rozbiórkę garażu. Obowiązek ten dotychczas nie został wykonany. Po nabyciu spadku po K.K., obowiązek ten ciąży między innymi na skarżącym, który jako obecny współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości zobowiązany jest do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego, w przypadku zmiany struktury własności nieruchomości, nałożone obowiązki przechodzą na nowych właścicieli tej nieruchomości. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostaje przedmiotowa decyzja, współwłaściciele nieruchomości są zobowiązani do wykonania nakazanej rozbiórki. Organ odwoławczy zaznaczył, że w stosunku do drugiej osoby zobowiązanej - M.K., organ powiatowy może wszcząć odrębne postępowanie egzekucyjne. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu A.K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu zastosowanie w sprawie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz błąd co do osoby zobowiązanego. Po raz kolejny podkreślił, że współwłaścicielką garażu jest M.K., dlatego postępowanie egzekucyjne powinno dotyczyć także jej. Skarżący wskazał, że nie będzie ponosił żadnych konsekwencji finansowych, "a do rozbiórki się nie nadaje, po prostu zdrowie mu na to nie pozwala". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oceniając, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nałożeniu na A.K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego garażu na działce nr [...], obręb [...], przy ulicy [...] w K., wynikającego z decyzji PINB w K. z dnia [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji i zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zwana dalej "u.p.e.a.". Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 ustawy). Z kolei, w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie sądu, wyżej opisane wymogi zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zachowane. Z analizy akt sprawy wnika, że organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...], że nakaz rozbiórki ww. garażu nie został wykonany, wystosował do zobowiązanej K.K. upomnienie, w którym wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że w sytuacji dalszego uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W związku z ustaleniem, że zobowiązana K.K. zmarła, do wykonania obowiązku rozbiórki wezwany został jej spadkobierca K.K. Upomnienie z dnia [...] doręczone zostało stronie w dniu [...]. Następnie w dniu [...] organ powiatowy ponownie przeprowadził oględziny, ale i wówczas stwierdził, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Powyższe ustalenia uzasadniały zatem nałożenie na skarżącego, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K., grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia jest instytucją określoną w art. 119 i następne u.p.e.a., nakładaną przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, grzywna w celu przymuszenia jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, który powinien być stosowany po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Jednakże w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą w sprawach obowiązków z zakresu Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego opisanego w art. 127 tej ustawy. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności, gdy dotyczy on rozbiórki obiektów budowlanych, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym, niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Zastosowanie tego środka następuje bowiem na koszt zobowiązanego. Natomiast grzywna w celu przymuszenia, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi (art. 126 u.p.e.a.). Dodać też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku i w porównaniu z wykonaniem zastępczym, jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Wbrew ocenie skarżącego, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza jednak, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem wykonanie nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 ustawy. Kontrolując zaskarżone postanowienie, sąd uznał je za prawidłowe, w tym co do wysokości wyliczonej grzywny. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych, bądź testamentowych Z chwilą otwarcia spadku spadkobierca nabywa spadek, tj. z mocy samego prawa (ex lege) wstępuje w ogół praw i obowiązków zmarłego. Skoro zatem skarżący został jedynym spadkobiercą K.K. (akt notarialny z dnia [...] – protokół przyjęcia oświadczenia o przyjęciu spadku, znajdujący się w aktach sprawy), to tym samym stał się zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki garażu, określonego w decyzji PINB w K. z dnia [...]). Odnosząc się do argumentów dotyczących zdrowia i sytuacji materialnej, to nie kwestionując trudnej sytuacji skarżącego, ponownie podkreślić należy, że nałożona grzywna nie jest karą, natomiast ma na celu przymuszenie strony do wykonania obowiązku rozbiórki garażu. Skarżący z kolei winien pamiętać, że stosownie do treści art. 125 ustawy w razie wykonania ww. obowiązku nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 ustawy). Reasumując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w sytuacji, gdy skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.