II SA/Sz 235/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 6 lutego 2025 r. nr SKO.4110.2343.2024 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sławoborze z dnia 25 października 2024 r nr 04.13.2024.35; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego P. C. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 6 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. C. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta [...] Nr [...] z dnia 25 października 2024 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt babci – S. C. - w Domu Pomocy Społecznej w K. w kwocie [...]zł miesięcznie, począwszy od dnia umieszczenia w placówce tj. od dnia 18 grudnia 2023 r. oraz jednocześnie umarzającej postępowanie dotyczące zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz odmawiającej umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, babcia skarżącego decyzją z dnia 15 grudnia .2023 r. Nr [...], została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w K. i w dniu 18 grudnia 2023 r. przybyła do placówki. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, ustalanego i ogłaszanego przez starostę w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. w 2023 r. wynosił [...] zł. Na dzień skierowania podopieczna DPS ponosiła odpłatność w kwocie [...]zł miesięcznie. W decyzji organu odwoławczego obszernie opisano dotychczasowy przebieg postępowania, w toku którego uprzednio zapadła decyzja Wójta Gminy S. z 13 lutego 2024 r., na mocy której skarżący został zobowiązany do uiszczania odpłatności za pobyt babci w DPS. Decyzja organu I instancji została następnie uchylona przez organ odwoławczy na mocy decyzji z 23 lipca 2024 r. W toku uzupełnionego postępowania, w dniu 17 września 2024 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował stronę postępowania o okolicznościach związanych ze zwolnieniem z ponoszenia kosztów za pobyt w DPS a także o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w dniu 25 września 2024 r. wystosował wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym. W dniu 1 października 2024 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony zawierające informację o cofnięciu wniosku o przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 64 ustawy, ponieważ strona podpisała umowę nr [...] godząc się na ponoszenie odpłatności od dnia 18 grudnia 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W piśmie z dnia 26 września 2024 r. pełnomocnik wniósł także o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS babci skarżącego. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnika, GOPS w S. wycofał wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez CUS Gminy R. w S.. Dalej zaś, decyzją z dnia 25 października 2024 r. organ ustalił odpłatność za pobyt babci skarżącego w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od dnia umieszczenia podopiecznej w placówce tj. od dnia 18 grudnia 2023 r. Organ wskazał w szczególności, że gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s, jeśli pozwala na to sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego. Organ szczegółowo opisał dochody uzyskiwane przez rodzinę skarżącego i na tej podstawie ustalił, iż jej dochód miesiącu poprzedzającym przeprowadzenie wywiadu przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wskazano także ile wynosi koszt utrzymania mieszkańca DPS Krzecko, wysokość odpłatności ponoszonej przez podopieczną DPS oraz opłaty ponoszone przez inne osoby zobowiązane do partycypowania w koszach jej utrzymania (syna podopiecznej DPS dwojga wnuków i dwóch wnuczek). Mając powyższe na uwadze ustalono, że górną granicą odpłatności dla skarżącego na dzień skierowania jego babci do DPS jest kwota [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego strona postępowania posiada możliwości związane z ponoszeniem obciążeń finansowych związanych z pobytem babci w DPS w K. , co odzwierciedla przeprowadzona analiza wydatków strony przy czym nie podniesiono problemów w związku z sytuacją zdrowotną a w związku ze złożoną rezygnacją z wniosku o przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej z dnia 26 września 2024 r. należało umorzyć postępowanie ze względu na złożony wniosek przez klienta. Podkreślono też, że w toku postępowania organ informował stronę o skutkach finansowych, jakie niesie za sobą umieszczenie członka rodziny w domu pomocy społecznej. Jak wywiódł organ odwoławczy w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że nie można umowy traktować za wyłączną podstawę kształtowania obowiązków krewnych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS. Gdyby była taka intencja ustawodawcy, dałby temu wyraz w przepisach ustawy. Tezę powyższa organ oparł na uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 544/21 Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z 23 lipca 2024 r., iż zawarcie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wyklucza wydania decyzji administracyjnej, jeśli odpłatność ustalona w umowie stanowi tylko część zobowiązania finansowego. Wskazano dalej, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, stwierdził, że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Uchwała ta została podjęta przed dodaniem w artykule 61 ustępów 2d-2f, co nastąpiło z dniem 4 października 2019 r. z mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). W ocenie organu odwoławczego dodanie ustępów 2d i 2e nie oznacza, że w przypadku zawarcia umowy niedopuszczalne staje się wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty. Przepisy te określają bowiem sposób postępowania organu i zasady ustalenia wysokości opłaty w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny odmawia zawarcia umowy. Nie stosuje się ich zatem w sytuacji, gdy małżonek, zstępny lub wstępny zawiera umowę, jednakże ustalona w ten sposób wysokość opłaty odpowiada jedynie częściowo wysokości zobowiązań ciążących na danej osobie. Tak więc dopuszczalne jest ustalenie wysokości opłaty najpierw w umowie, a następnie w decyzji, przy czym w decyzji należy uwzględnić fakt zawarcia umowy i wynikający z niej obowiązek uiszczania opłat. Zdaniem Kolegium, gdyby przyjąć hipotetycznie, że zobowiązany krewny do ponoszenia odpłatności wyraziłby zgodę na podpisanie umowy, ale tylko w wysokości, którą sam wyłącznie akceptuje, ale na niższym poziomie niż wyznacza ustawa, to zgodnie ze stanowiskiem skarżącego niemożliwe byłoby ustalenie opłaty w formie decyzji na podstawie art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. gdyż przepis tego artykułu pozwala na wydanie decyzji w przypadku wcześniejszej odmowy zawarcia umowy. Skoro więc strona nie odmówiłaby podpisania umowy, to niemożliwe stałoby się ustalenie odpłatności w drodze decyzji. Dodatkowo wskazano w decyzji, że jedną z zasad wyrażonych w ustawie o pomocy społecznej jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Państwo i samorządy terytorialne nie tylko mają obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Jest to jedna z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które w znacznej części finansowane są ze składek. Uzupełnieniem powyższej zasady jest zasada odpłatności, określająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej. Tak więc obowiązki rodzinne wyprzedzają powinności Państwa. Jeżeli zatem istnieją osoby, które zgodnie z obowiązkiem alimentacji mogą dostarczyć osobie potrzebującej niezbędnych środków utrzymania, to ich powinności wyprzedzają świadczenia z pomocy społecznej. Pismem z 7 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wyniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. 61 ust 2d w zw. z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że organ jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej odpłatność w sytuacji gdy strona zawarła uprzednio z organem umowę ustalającą wysokość odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 20, art. 67 ust 1 i art. 69 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 129 § 1 i art. 135 § 1 k.r.i.o. oraz art. 897 k.c. i art. 1 k.p.c. polegającym na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, w szczególności poprzez pominięcie, że: - zgodnie z art. 129 § 1 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny jeżeli jest kilka zstępnych obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; - przepisy art. 1 pkt. 1 i 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej regulują zadania państwa w zakresie pomocy społecznej, w tym przewidują świadczenie w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, jednak nie przewidują nakładania na obywateli nowych i niedobrowolnych ciężarów i świadczeń lub danin publicznych, w tym związanych z pomocą społeczną i polityką społeczną państwa oraz ze stosunkiem pokrewieństwa lub obowiązkiem alimentacyjnym i to zwłaszcza w sposób odmienny, niż wynika to z treści przepisów prawa rodzinnego o obowiązku alimentacyjnym; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. co polegało na wydaniu w sprawie decyzji, której uzasadnienie nie odpowiada wymogom wskazanym art 107 § 3 k.p.a. albowiem strona zarzuciła w odwołaniu wniesionym od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S., że decyzja organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się ustalając opłatę na poziomie [...] zł, a w zaskarżonej decyzji organ II instancji w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu, nie rozpoznał odwołania w tej części co do meritum; 4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co ma wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego stanowiska podkreślono, że skarżący nie kwestionuje faktu umieszczenia jego babci w domu pomocy społecznej, ani też faktu że należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu babci w DPS, zgodnie z przepisem art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący nie uchyla się od swoich obowiązków, o czym świadczy fakt że brał bezpośredni udział w tym, aby babcia została umieszczona w domu pomocy społecznej a przed jej umieszczeniem na co dzień pomagał wraz z bratem w codziennych sprawach, wymagających wsparcia, np. zakup drewna, pomoc w utrzymaniu domu, w tym wymiana dachu, bieżąca opieka nad babcią. Następnie skarżący zawarł z organem w dniu 25 września 2024 r., w trybie art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, umowę ustalającą wysokość opłaty na kwotę [...]zł wnoszonej za pobyt babci w DPS. Jak podkreślono, wykładnia zaprezentowana przez WSA w Olsztynie w nieprawomocnym wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. na który powoływały się organy administracji w toku postępowania jest stanowiskiem odosobnionym, nie znajdującym poparcia w innych orzeczeniach wydawanych na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok WSA w Gliwicach z 5 kwietnia 2024r., sygn. akt II SA/Gl 1878/23, wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 820/21 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/G113/24. Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. oparto na wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. jednak uchwała ta została podjęta przed dodaniem w artykule 61 ustępów 2d-2f, co nastąpiło z dniem 4 października 2019 r. Skarżący zaś nie podziela stanowiska organu II instancji, iż dodanie ustępów 2d i 2e nie oznacza, że w przypadku zawarcia umowy niedopuszczalne staje się wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Strona skarżąca wskazała także, że uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nadal nie zawiera odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie i na podstawie jakich dowodów organ ustalił za prawidłowe ustalenie odpłatności strony na kwotę [...]zł. Organ II instancji rozpatrując odwołanie strony w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, pozostawiające je de facto w ogóle nie rozpoznane. Podobnie organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż suma kwot odpłatności ustalonych przez organ I instancji, czy to w drodze umowy, czy to w drodze decyzji administracyjnej daje łącznie kwotę [...]zł, a więc kwotę przewyższającą rzeczywiste koszty utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej ([...] zł) W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Dz.U. z 2023 r., poz. 1634z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą wysokość odpłatności za pobyt babci skarżącego w DPS oraz jednocześnie umarzająca postępowanie dotyczące zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz odmawiająca umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach związanych z pobytem jego babci w DPS. Nie jest też sporne, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji z 25 października 2025 r. ustalającej odpłatność za pobyt babci skarżącego w DPS, skarżący zawarł z tymże organem administracji umowę Nr [...] z 17 września 2024 r., na mocy której zobowiązał się do dokonywania opłaty za pobyt babci w DPS w kwocie [...]zł miesięcznie od daty jej umieszczenia w DPS. Istota sporu pomiędzy organem odwoławczym a skarżącym sprowadza się do tego czy w opisanym wyżej przypadku było dopuszczalne - na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283, dalej u.p.s.) – "dodatkowe" ustalenie wysokości w decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt babci skarżącego w DPS mimo, iż wcześniej została zawarta pomiędzy organem a zobowiązanym umowa dotyczące ponoszenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w DPS W rozpatrywanej sprawie należy dostrzec, że w toku przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 16 stycznia 2024 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego zadeklarował on gotowość uiszczania opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie. Organ powołując się na powyższą deklarację przy piśmie z 17 września 2024 r. przedłożył skarżącemu do podpisu projekt stosownej umowy i zobowiązał skarżącego do jej popisania i odesłania dwóch egzemplarzy w terminie 7 dni na adres OPS. Ostatecznie umowa za zaproponowanym przez organ kształcie została podpisana skarżącego. Pełnomocnik skarżącego przedkładając organowi dwa egzemplarze umowy nr [...] podpisane przez skarżącego oświadczył, iż związku zawarciem umowy Nr [...] strona cofa wniosek o przeprowadzenie oraz w związku z zawarciem umowy Nr [...] a nadto wnosi o umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS. Marterialnoprawną podstawę skarżonej decyzji w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt babci skarżącego w DPS stanowił art. 61 ust. 2d u.p.s. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Jak stanowi zaś art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Wobec jednoznacznej treści przywołanych wyżej przepisów nie budzi aktualnie wątpliwości, iż obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bądź w decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Jednak warunkiem wydania decyzji o której mowa w art. 61 ust. 2d u.p.s. ustalającej opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej jest stwierdzenie, że osoba zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania podopiecznego DPS odmówiła zawarcia umowy. W ocenie Sądu aktualnie nie jest uprawniona przedstawiona przez Kolegium interpretacja mających zastosowanie w sprawie przepisów prowadząca do wniosku jakoby zawarcie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wykluczało wydania decyzji administracyjnej, jeśli odpłatność ustalona w umowie stanowi tylko część zobowiązania finansowego. Tak wykładania jest całkowicie contra legem gdyż z przepisów wynika kolejność działań podejmowanych przez organ który w pierwszej kolejności ma dążyć do warunków ponoszenia odpłatności na zasadach porozumienia z osobami zobowiązany. Dopiero w razie gdy do zawarcia takiej umowy nie dojdzie z przyczyn leżących po stanie zobowiązanego, organ jest uprawniony jednostronnego ustalenia odpłatności poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W powyższym zakresie nie jest trafnym odwoływanie się przez organ odwoławczy do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądy Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. Po pierwsze przedmiotowa uchwała nie dotyczyła zagadnienia którego dotyczą rozważania Kolegium a więc relacji umowy i decyzji określających obowiązek finasowania pobytu w DPS, lecz miała na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie "Czy obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Po wtóre uchwała powyższa zapadła przed wejściem w życie mającego kluczowe znacznie w sprawie art. 61 ust. 2d u.p.s. (przepis wszedł w życie z dniem 4 października 2019 r.). Konstruowanie przez organy administracji obowiązków obywateli na podstawie wyrwanych z kontekstu fragmentów uchwały NSA przy jednoczesnym pomijaniu jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości brzmienia obowiązujących przepisów jawi się jako całkowicie niedopuszczalne i nie może znaleźć akceptacji sądu administracyjnego. Zresztą, na co słusznie zwraca w skardze uwagę strona skarżąca, nawet gdyby w toku postępowania administracyjnego którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej, stosownie do art. 7a k.p.a., wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jeśli chodzi zaś o eksponowany przez Kolegium wyrok WSA w Olsztynie z 3 listopada 2021 sygn. akt. II SA/Ol 544/21 to warto dostrzec, iż został on uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wraz decyzjami organów I i II instancji w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (tak wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt. I OSK 318/22). Wartym dopowiedzenia przy tym jest to, iż istotą rozstrzyganej w opisywanym wyżej postępowaniu sprawy okazała się nie relacja umowy i decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS, lecz istnienie obowiązku wnoszenia przedmiotowej opłaty przez małoletniego zstępnego względnie małoletniego mieszkańca DPS. Warto też nadmienić, iż wprawdzie akcentowany przez Kolegium pogląd, że nie można umowy traktować za wyłączna podstawę kształtowania obowiązków krewnych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w OPS faktycznie był wyrażany także w innych wyrokach sądów administracyjnych (tak wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 634/17 oraz WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2018 r.) lecz nie można tracić z pola widzenia, że również powyższe wyroki zapadły przed wejściem w życie art. 61 ust. 2d u.p.s. którego jednoznaczne brzmienie uczyniło takie rozważania bezprzedmiotowymi. Całkowicie chybiona jest także argumentacja organu odwoławczego, iż "gdyby przyjąć hipotetycznie, że zobowiązany krewny do ponoszenia odpłatności wyraziłby zgodę na podpisanie umowy, ale tylko w wysokości, którą sam wyłącznie akceptuje, ale na niższym poziomie niż wyznacza ustawa, to zgodnie ze stanowiskiem skarżącego niemożliwe byłoby ustalenie opłaty w formie decyzji na podstawie art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. gdyż przepis tego artykułu pozwala na wydanie decyzji w przypadku wcześniejszej odmowy zawarcia umowy. Skoro więc strona nie odmówiłaby podpisania umowy, to niemożliwe stałoby się ustalenie odpłatności w drodze decyzji". Skoro zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych "ustala" w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości rolą organu jest zaproponowania takiej umowy, która - w szczególności w zakresie wysokości odpłatności - wyważa wskazane wyżej okoliczności – to w art. 61 ust. 2d u.p.s. chodzi o konkretną, opracowaną i zaproponowaną przez organ umowę a nie o hipotetyczne deklaracje osoby zobowiązanej co do jej oczekiwań w zakresie opłaty, którą jest gotowa dobrowolnie uiszczać. Innymi słowy, w realiach opisywanych przez organ odwoławczy, tj. gdyby organ administracji zaproponował zobowiązanemu umowę zawierającą konkretne wartości w zakresie ponoszonej odpłatności, ten zaś nie podpisałby przedłożonej mu umowy np. z uwagi na zbyt wysoką odpłatność, to nie doszłoby do zawarcia umowy a działanie zobowiązanego należałoby uznać za odmowę jej zawarcia. Przypomnieć należy, że zawarcie umowy wymaga złożenia zgodnych oświadczeń woli przez wszystkie jej strony a zatem złożenie oświadczania o odmiennej treści niż "ustalona" w umowie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej albo dyrektora centrum usług społecznych oznacza odmowę zawarcia umowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. To zaś daje podstawy do wdrożenia alternatywnego trybu ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej. Tym samym rację ma strona skarżąca, iż procedura ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w drodze decyzji administracyjnej jest wszczynana/rozpoczynana dopiero w przypadku odmowy zawarcia przez osobę zobowiązaną umowy, o której mowa w art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd dostrzega, że przesyłając propozycję zawarcia umowy w piśmie z 17 września 2024 r. organ I instancji wskazał skarżącemu, że "jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s." Jednak wadliwe - bo nie mające należytego oparcia w przepisach ustawowych - zalecenia organu odwoławczego nie mogą stanowić podstawy kształtowania obowiązków obywateli w decyzji administracyjnej. Jeśli organ uznaje, że sytuacja dochodowa i rodzinna umożliwia osobie zobowiązanej ponoszenie odpłatności w wyższej wysokości niż ponoszona jest władny do podjęcia odpowiednich działań na gruncie prawa cywilnego. Przy czym dopiero w przypadku odmowy przez osobę zobowiązaną zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość należnej opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnymi okazały się także zarzuty skargi dotyczące nienależytego rozpatrzenia zarzutów odwołania i wadliwości uzasadnienia skarżonej decyzji. W szczególności pełnomocnik skarżącego w odwołaniu wskazywała, iż zsumowanie ustalonych przez organy czy to w drodze umowy czy to w drodze decyzji administracyjnej kwot do których ponoszenia zostali zobowiązani zstępni babci skarżącego prowadzi do wniosku, iż obciążono ich kwotą łączne [...] zł podczas gdy opłata która powinni ponosić wyraża się kwotą [...]zł. Powyższe zagadnienie pozostało całkowicie poza zakresem rozważań organu odwoławczego. Przedmiotowe uchybienie miało jednak w realiach rozpatrywanej sprawy znacznie drugorzędne wobec stwierdzenia, iż organ wydał decyzję o ustalaniu opłatności za pobyt babci skarżącego w DPS, w sytuacji gdy odpłatność obejmująca te same okresy została uprzednio ustalona w umowie o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., zaproponowanej stronie przez organ administracji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzekł jak w sentencji. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.