II SA/Sz 236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce A. , zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zgłoszonych we wniosku punktach na terenie województwa zachodniopomorskiego, w okresie sześciu lat od daty wydania tej decyzji. Wnioskiem z dnia 25 września 2009 r. Spółka A. zwróciła się do organu o zmianę wydanego zezwolenia, na podstawie art. 155 K.p.a., przez zastąpienie dotychczasowych punktów urządzania gry, ujętych w pozycjach 9 i 19 załącznika, nowymi lokalizacjami z uwagi na prognozowaną nierentowność tych punktów. Po przejęciu, z dniem 31 października 2009 r. na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323), kompetencji Dyrektora Izby Skarbowej oraz w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) sprawa przekazana została Dyrektorowi Izby Celnej . Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...]z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 253a ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 8, 118, 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych, odmówił zmiany zezwolenia. Od tej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie, a Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Zdaniem organu, art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem szczególnym, który ogranicza możliwość dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę miejsc urządzania gry, czy objęcie zezwoleniem nowych miejsc. Wojewódzki Sąd Administracyjny , po rozpoznaniu skargi Spółki A., wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1051/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności art. 129, 135 i 138, co stanowiło przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. Dyrektor Izby Celnej nie analizował kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał wskazał, że ocena, czy dany przepis ma charakter techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednak z uwagi na obowiązującą w Unii Europejskiej zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich i specyfikę działania polskich sądów administracyjnych, których zadaniem jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, ustalenia w sprawie, na które wskazał Trybunał powinien poczynić organ. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE przesądza o sposobie wykładni prawa unijnego, co oznacza potrzebę rozważenia przez organ, a następnie sąd administracyjny, konsekwencji prawnych wyroku Trybunału. Zatem pod tym kątem organ powinien niejako od początku rozpoznać sprawę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na konieczność zbadania przez organ, przed przeprowadzeniem powyższej analizy, czy postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem upłynął już okres ważności zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej , po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki A. z dnia 25 września 2009 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zezwolenie objęte wnioskiem o zmianę utraciło ważność w dniu 14 marca 2011 r., co oznacza brak przedmiotu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Niezależnie od tego, mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., w uzasadnieniu decyzji organ zawarł argumentację dotyczącą ustalenia, czy uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego i wobec tego czy wymagały uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Spółka A. od powyższej decyzji odwołała się, wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie w zakresie w jakim jej uzasadnienie odnosi się do kwestii przepisów technicznych. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, po rozpoznaniu odwołania Spółki A., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej po wszechstronnej i szczegółowej analizie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Stwierdził, że wydane na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwolenie - w postaci decyzji Dyrektora Izby Skarbowej nr [...]- zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy udzielone zostało na okres lat, a zatem utraciło ważność z upływem dnia [...]. Skoro zatem brak było przedmiotu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier, to postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki A. stało się bezprzedmiotowe i zasadnie zakończyło się umorzeniem na co wskazuje jednoznacznie dyspozycja art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Dyrektor Izby Celnej zauważył ponadto, że stwierdzenie, iż zezwolenie wygasło skutkuje tym, że nie zachodzą podstawy do merytorycznego orzekania o zmianie tego zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Tym samym problematyka notyfikacji ww. przepisu, w ocenie Dyrektora Izby Celnej, nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności decyzji wydanej w I instancji. Wprawdzie wniosek o zmianę zezwolenia został złożony w czasie gdy zezwolenie obowiązywało, jednak na skutek kontroli WSA dokonanej w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., uchylona została decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia [...], a Sąd wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach , C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Dyrektor Izby Celnej, związany wyrokiem Sądu, dokonał więc analizy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., Dyrektywy 98/34/WE, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 i orzecznictwa sądów przy uwzględnieniu badań rynku oraz właściwości produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych i stwierdził, że przepis art. 135 ust.2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym, który musiał być notyfikowany. Przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP, obowiązuje i winien być stosowany, choć w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie było potrzeby jego stosowania z racji bezprzedmiotowości postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Spółka oświadczyła, że zaskarża w całości wydane rozstrzygnięcie, zwłaszcza zaś jego uzasadnienie w części dotyczącej tego, czy przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi podlegającymi notyfikacji Komisji Europejskiej. Spółka zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 1, art. 221, art. 180, art. 187 § 1 i 3, art.188 w zw. z art. 191 i art. 197 § 1, art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124, art. 210 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa, a także art. 8 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych. W ocenie Spółki przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 29 poz. 2039 ze zm.), a twierdzenie organu, że przepisy art. 135 ust. 1 i 2 nie są przepisami technicznymi, nie jest prawidłowe. Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji ostatecznej i poprzedzającej jej wydanie w części dotyczącej uzasadnienia i wskazanie, że art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych stanowi nienotyfikowany przepis techniczny. W uzasadnieniu skargi Spółka A. wyjaśniła, że zasadnicze znaczenie ma dla niej ocena dotycząca kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych. Spółka A. wyjaśniła, że jest w stanie zaakceptować konieczność umorzenia postępowania z uwagi na fakt wygaśnięcia zezwolenia, jednak z całą mocą kwestionuje ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji co do problemu przepisów technicznych. Zdaniem Spółki A., Sąd uwzględniając skargę może uchylić decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, co wynika z orzeczeń sądów administracyjnych powołanych w skardze. Nawet przy założeniu, że uzasadnienie decyzji dotyczące problemu przepisów technicznych jest obojętne z punktu widzenia rozstrzygnięcia, kwestia ta powinna być przedmiotem merytorycznej kontroli WSA . Przepisy ustawy o grach hazardowych mające zastosowanie w niniejszej sprawie stanowiły przepisy techniczne, a zaskarżona decyzja w zakresie, w którym stwierdza w uzasadnieniu, że nie miały takiego charakteru, jest wadliwa. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka A. obszernie wyjaśniła, dlaczego jej stanowisko dotyczące technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych jest słuszne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie umarzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej Spółki A. o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z akt sprawy wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydane zostało na okres 6 lat, tj. od 14 marca 2005 r. do 14 marca 2011 r. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. uchylił wydane uprzednio decyzje, co prawda zalecając organowi administracji dokonanie oceny charakteru prawnego zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, z uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, jednocześnie jednak zwrócił uwagę, że okres ważności zezwolenia już upłynął i dlatego organ winien rozważyć ten fakt. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zawsze mogą zostać uwzględnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę, co może mieć miejsce w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Ocena prawna dotyczy bowiem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w indywidualnej sprawie, musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy bowiem można mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której rozstrzygnięcie to zapadło. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych w sprawie może spowodować, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości. Zaskarżona decyzja dotyczy utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], wydanej na podstawie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak nie zawsze cel ten może zostać osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy postępowanie w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc inny sposób zakończenia postępowania w rozumieniu art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania tego postępowania, w sprawie już zawisłej przed organem administracji. W rozpoznawanej sprawie Spółka A. domagała się zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie będącej przedmiotem skargi, poprzednio zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwiał się przepis szczególny, tj. art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mający zastosowanie na podstawie art. 118 tej ustawy. Jednak w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji zezwolenie będące przedmiotem wniosku strony wygasło. Rozstrzyganie sprawy dotyczącej zmiany lokalizacji dwóch punktów urządzania gry w przypadku, gdy zezwolenie na prowadzenie takiej działalności wygasło, nie jest możliwe. Sytuacja, w której przedmiot rozstrzygnięcia nie istnieje, jest klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania. Ponieważ zezwolenie na urządzanie gier hazardowych wygasło, organ zasadnie umorzył postępowanie dotyczące zmiany tego zezwolenia. W tym przypadku organ w dalszym toku postępowania nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi ww. wyroku tutejszego Sądu, ponieważ dotyczyły one działań organu mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak upływ ważności zezwolenia spowodował, że kwestie te straciły na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, na podstawie którego poprzednio organ odmówił zmiany zezwolenia ma charakter przepisu technicznego, czy też nie, zezwolenie wygasło, co uniemożliwia jego zmianę. Natomiast okoliczność, że organ w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe niepotrzebnie odniósł się do merytorycznych wskazań zawartych w wyroku Sądu nie oznacza, że decyzja powinna zostać uchylona w całości, czy w części. Uchybienie to można co najwyżej zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zawiera także wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, w tym podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprawdzie częściowo uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji zawiera też rozważania dotyczące kwestii, które przestały mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania, jednak w ocenie Sądu nie powoduje to konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.