II SA/Sz 237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda stwierdził, że odwołanie M. N. od decyzji Starosty [...] nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączem i zewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazu, energetyczną linią zalicznikową oraz zjazdem z drogi gminnej w miejscowości [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. dla jego wniesienia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją nr [...] Starosta [..] umorzył postępowania w ww. sprawie. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji stronom postępowania przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Wojewody, za pośrednictwem Starosty [...], w terminie czternastu dni od daty otrzymania decyzji (art. 129 § 2 K.p.a.). Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem znajduje się upoważnienie z dnia 12 lipca 2012r., zgodnie z treścią którego H. N. i M. N. upoważnili K. K. –K. oraz E. M., przedstawicieli biura [...], do "załatwiania spraw formalno-prawnych dla inwestycji polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego działka nr [...]. Upoważnienie dotyczy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budową wraz z niezbędnymi na te cele decyzjami, warunkami, uzgodnieniami i opiniami". W aktach sprawy brak jest cofnięcia powyższego pełnomocnictwa. Skutku takiego nie wywołuje fakt wniesienia odwołania osobiście przez stronę. Organ podał dalej, że stosownie do art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wszystkie pisma doręczane winny być pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że bieg czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od decyzji liczony jest od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania, nawet w sytuacji, gdy decyzja ta została doręczona również stronie postępowania. Wojewoda wskazał dalej, że analiza akt sprawy wykazała, iż decyzja Starosty nr [...] została doręczona pełnomocnikowi strony, tj. K. K. –K. w dniu 22 listopada 2012r. (dowód - zwrotne potwierdzenie odbioru), zatem termin na wniesienie odwołania upływał z dniem 6 grudnia 2012 r. Odwołanie wniesione przez M. N. od powyższej decyzji nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w dniu 7 grudnia 2012r. (dowód: koperta ze stemplem pocztowym), co oznacza, że zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art.129 § 2 K.p.a. Skoro więc strona nie złożyła równocześnie, w trybie art. 58 K.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również w treści odwołania nie podniosła żadnych okoliczności, które wskazywałyby na przyczyny uchybienia ww. terminu, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie Wojewody M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, o oddalenie zarzutu dotyczącego uchybienia terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. oraz o obciążenie organu kosztami sądowymi. Skarżący nie zgodził się z zarzutem uchybienia terminu i wskazał, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w terminie - 7 grudnia 2012 r., tj. w dwunastym dniu, liczonym od dnia otrzymania decyzji w dniu 27 listopada 2012 r.. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 listopada 2012 r. wypowiedział pełnomocnictwo K. K. –K., prowadzącej jego sprawę architektoniczno-budowlaną i od tego dnia nie miał kontaktu z pełnomocnikiem. Tym samym w dniu 22 listopada 2012 r. pełnomocnik nie miał już uprawnień do działania w jego imieniu. Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę M. N. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. M. N. podniósł, że stanowisko organu, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego cofnięcie pełnomocnictwa jest co najmniej niezrozumiałe, bowiem dniu 9 stycznia 2013 r. skierował do Wojewody, za pośrednictwem Starosty, zawiadomienie o tym, że "pani K. K. –K. nie jest moim pełnomocnikiem od dnia 12.11.2012r. i wszelkie ewentualne jej działania po tym terminie w niniejszej sprawie są dotknięte sankcją nieważności i za takie uznać je należy". Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. skarżący poparł skargę i wskazał na trudną sytuację życiową w jakiej się znalazł. Wyjaśnił, że wypowiedział pełnomocnictwo udzielone K. K.- K. i o tym fakcie powiadomił organ. Nie posiadał przy sobie dokumentu potwierdzającego powiadomienie organu o dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa, jednak dowód taki posiada w domu i może go Sądowi przedstawić. W związku z powyższym Sąd postanowił zobowiązać M. N. do nadesłania dokumentu potwierdzającego powiadomienie organu o dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa. Odpowiadając na ww. zobowiązanie skarżący przesłał następujące dokumenty: pismo z dnia 9 stycznia 2013 r. skierowane do Wojewody, zatytułowane "Zawiadomienie", pismo z dnia 12 stycznia 2013 r. skierowane do Starosty, dwa pisma z dnia 12 grudnia 2012 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym, zawierające informację o wypowiedzeniu pełnomocnictwa K. K. –K. z dniem 12 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa, a skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] r., umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 K.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1 K.p.a.). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 K.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby, bądź organy. Z regulacji art. 40 § 1 K.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Wówczas to istnieje wymóg doręczenia pism pełnomocnikowi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNCP 1994, nr 5, poz. 112) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 40 § 2 K.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie". Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem ustalenie, w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Starosty. Ocena skuteczności czynności doręczenia ma bowiem istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w ustawowym terminie, czy też z jego uchybieniem, jak stwierdził to organ odwoławczy w zakwestionowanym przez skarżącego postanowieniu. Z akt sprawy wynika, że M. N. upoważnił K. K. –K. oraz E. M. – przedstawicieli biura [...] do załatwiania spraw formalno-prawnych dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, działka nr [...], położona w miejscowości [...]. Pisemne upoważnienie z dnia 12 lipca 2012 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k-4). Ustanowiony pełnomocnik działał zatem w imieniu skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, po czym - jak podniesiono w skardze - z dniem 12 listopada 2012 r. pełnomocnictwo to zostało przez M. N. wypowiedziane. W tym miejscu wskazać trzeba, że zagadnienie cofnięcia pełnomocnictwa nie zostało w pełni uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05 wskazał, że "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym". Zgodnie z art. 94 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do przeciwnika i innych uczestników - z chwilą doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Mając na uwadze powyższą zasadę, na gruncie procedury administracyjnej należy odpowiednio przyjąć, że w przypadku cofnięcia przez stronę pełnomocnictwa pełnomocnikowi występującemu w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym, takie cofnięcie jest skuteczne wobec organu dopiero w dniu poinformowania go o tej czynności. Stanowisko to znajduje pełne i jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1958/08, Lex 523874). W niniejszej sprawie Starosta o wypowiedzeniu przez skarżącego pełnomocnictwa K. K. –K. powiadomiony został pismem z dnia 9 stycznia 2013 r.(skierowanym do Wojewody), które wpłynęło do organu I instancji w dniu 21 stycznia 2013 r. Tym samym dopiero od dnia 21 stycznia 2013 r. wypowiedzenie to jest prawnie skuteczne w stosunku do organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta prawidłowo doręczył decyzję z dnia [...] r. pełnomocnikowi skarżącego, skoro w dacie wydania rozstrzygnięcia organ ten nie posiadał informacji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W sytuacji doręczenia pełnomocnikowi decyzji organu pierwszej instancji w dniu 22 listopada 2012 r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 6 grudnia 2012 r. Skoro więc M. N. odwołanie od ww. decyzji nadał w urzędzie pocztowym w dniu 7 grudnia 2012 r., to prawidłowo Wojewoda stwierdził, że zostało ono złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Tym samym twierdzenie skarżącego, że w dniu 20 listopada 2012 r. organ I instancji miał wiedzę o cofnięciu pełnomocnictwa K. K. –K. z dniem 12 listopada 2012 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Nadesłane Sądowi pisma, mające potwierdzić fakt powiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, opatrzone zostały odpowiednio datami: 9 stycznia 2013 r. (skierowane do Wojewody, za pośrednictwem Starosty), 12 stycznia 2013 r. (skierowane do Starosty), 12 grudnia 2012 r. (skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym ). Żadne z nich nie zostało zatem doręczone organowi I instancji przed 20 listopada 2012 r., tj. w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej dacie pełnomocnik działał w ramach posiadanego od skarżącego umocowania, a organ obowiązany był je respektować. Odnosząc się do zarzutu skargi, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji skarżącemu należy stwierdzić, że w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze, ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Nie można zatem z ponownym doręczeniem decyzji wiązać odrębnych skutków prawnych, w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy prawidłowo zatem stwierdził, na podstawie art. 134 K.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.