II SA/Sz 238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce A. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia [...] (uzupełnionym późniejszymi pismami), Spółka zwróciła się, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, do Dyrektora Izby Skarbowej o dokonanie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, objętego wydanym przez Dyrektora Izby Skarbowej zezwoleniem nr [...] z dnia [...], poprzez zastąpienie dotychczasowego punktu gier Firma A. na punkt Firma B. Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 253a ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy o grach hazardowych, odmówił zmiany decyzji [...] z dnia [...]. Od powyższej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie w takim samym zakresie oraz o rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie ze złożonym uprzednio wnioskiem. Dyrektor Izby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, jako przepis szczególny, ogranicza zakres możliwości dokonywania zmian zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez wprowadzenie zakazu zmiany miejsc urządzania takich gier, w tym poprzez objęcie zezwoleniem nowych miejsc. Na ww. decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. Wyrokiem o sygnaturze akt II SA/Sz 869/13 z dnia 6 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej nr [...] z dnia [...]. Sąd, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż w sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. Dyrektor Izby Celnej nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku. Wprawdzie w myśl analizowanego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem tego czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego, jednakże należy pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Stwierdzenie Trybunału Sprawiedliwości, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Po przeprowadzeniu postępowania, w dniu [...] decyzją nr [...], Dyrektor Izby Celnej jako organ I instancji, umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji - po przedstawieniu przebiegu sprawy - wskazał, że przedmiotowe zezwolenie hazardowe utraciło ważność z dniem [...]. Tym samym brak jest przedmiotu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier. Wobec powyższego organ stwierdził, iż z uwagi na brak tego przedmiotu zachodzą przeszkody formalnoprawne do merytorycznego rozstrzygania w sprawie i postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć, na co wskazuje jednoznacznie dyspozycja art. 208 § 1 O.p. Jednocześnie organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy jako związany oceną prawną i wskazaniami WSA w Szczecinie co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu o sygn. akt II SA/Sz 869/13 z dnia 6 lutego 2014 r., zawarł w uzasadnieniu decyzji argumentację dotyczącą ustalenia, czy uregulowania u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i wobec tego wymagały uprzedniej notyfikacji przed Komisją Europejską i wykazał, że: 1) warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wprowadzone ustawą o grach hazardowych, nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., 2) wprowadzone przez ustawę o grach hazardowych z 2009 r. ograniczenia same przez się nie oznaczają, że jej przepisy (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) mają charakter norm technicznych. Krajowy środek ograniczający swobody przepływu był uzasadniony, został on zastosowany w sposób niedyskryminacyjny, odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i niewykraczający poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia. Od powyższej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów art. 208 § 1 w zw. z art. 210 § 4 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i § 3 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i § 2, art. 122, art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 w zw. z art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, że art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., tj. przepis zakazujący zmiany miejsca urządzania gier nie jest przepisem technicznym i w konsekwencji jego zastosowanie, w sytuacji, gdy stanowi on nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, a zatem nie mógł być stosowany i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu wydanego w niniejszej sprawie. Dodatkowo, strona wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie w sprawie dowodów z załączonych dokumentów oraz wskazała, że jest w stanie zaakceptować konieczność umorzenia postępowania, natomiast kwestionuje ocenę prawną u.g.h. w kontekście problemu przepisów technicznych dokonaną przez organ. Powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, w kwestii możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji, odwołująca wskazała, że przepisy u.g.h. nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie, a powołana kwestia powinna zostać przesądzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej zajął takie samo stanowisko, jak w decyzji z dnia [...]. Spółka A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], zarzucając jej naruszenie: - art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1 i 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 ustawy z 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych poprzez nieprawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, w sytuacji, gdy stanowi on nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, - art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 221 w zw. z art. w zw. z art. 180 w zw. z art. 187 § 1i 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 191 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 210 § 4 w zw. z art. 121 § 1 i 2, art. 122, 124 o.p. w zw. z art. 8 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji w zw. z art. 8 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. poprzez błędną ocenę dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania i niedostrzeżenie, że potwierdzają one, że art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia w części dotyczącej uzasadnienia i wskazanie, że art. 135 ust. 1 i 2 u.g.h. stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia w sprawie notyfikacji, jak również o zasądzenie od organu na rzecz strony obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja ostateczna, umarzająca postępowanie wywołane wnioskiem o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z akt sprawy wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydane było na okres 6 lat, [...]. Wniosek o zmianę zezwolenia złożony został pismem z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił zmiany zezwolenia, powołując się na art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który uniemożliwiał zmianę miejsca urządzania gier hazardowych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. sąd uchylił obie ww. decyzje, zalecając organowi administracji dokonanie oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, z uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W tym miejscu wskazać należy, że sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zawarta w uzasadnieniu wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zawsze mogą zostać uwzględnione przez organ ponownie rozpoznający sprawę. Taka sytuacja ma miejsce w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ocena prawna dotyczy bowiem właściwego zastosowania konkretnego przepisu w indywidualnej sprawie. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy bowiem można mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której rozstrzygnięcie to zapadło. Zmiana istotnych okoliczności faktycznych może spowodować, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia nieprawidłowości. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 208 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak nie zawsze cel ten może zostać osiągnięty. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy postępowanie w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc inny sposób zakończenia postępowania w rozumieniu art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której stanowi art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może powstać także w czasie trwania tego postępowania, w sprawie już zawisłej przed organem administracji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Należy jednak zauważyć, ze obecnie zezwolenie będące przedmiotem wniosku strony wygasło. Rozstrzyganie sprawy dotyczącej zmiany lokalizacji jednego z punktów urządzania gry w przypadku, gdy zezwolenie na prowadzenie takiej działalności wygasło, nie jest możliwe. Sytuacja, w której przedmiot rozstrzygnięcia nie istnieje, jest klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania. Ponieważ zezwolenie na urządzanie gier hazardowych wygasło, organ zasadnie umorzył postępowanie dotyczące zmiany tego zezwolenia. W tej sytuacji, organ w dalszym toku postępowania nie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 869/13, ponieważ dotyczyły one działań organu, mających na celu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak upływ ważności zezwolenia spowodował, że kwestie te straciły na znaczeniu. Niezależnie bowiem od tego, czy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, na podstawie którego poprzednio organ odmówił zmiany zezwolenia, ma charakter przepisu technicznego, czy też nie, zezwolenie wygasło, co uniemożliwia jego zmianę. Natomiast okoliczność, że organ w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe niepotrzebnie odniósł się do merytorycznych wskazań zawartych w ww. wyroku, nie oznacza, że decyzja powinna zostać uchylona w całości lub w części. Uchybienie to można co najwyżej zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zawiera także wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, w tym podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wprawdzie częściowo uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji zawiera też rozważania dotyczące kwestii, które przestały mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania, jednak w ocenie sądu, nie powoduje to konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy stwierdzając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).