II SA/Sz 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 27 lutego 2018 r. nr XXXVIII/1106/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce – Derdowskiego 3" w Szczecinie postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącej Spółce uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych Przychodnia [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin nr XXXVIII/1106/18 z dnia 27 lutego 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce – Derdowskiego 3". Skarżąca zakwestionowała § 6 ust. 3 pkt 25 ww. uchwały, w zakresie uniemożliwiającym postawienie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w obszarze [...] Wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą – przychodnię, oferuje szereg usług dla pacjentów. Zdaniem strony, posiada ona interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ akt ten w sposób nieuzasadniony godzi w interes skarżącej, w ten sposób, że odbiera możliwość informowania potencjalnych pacjentów o świadczonych przez nią usługach. Prowadzi to do ograniczenia możliwości reklamy prowadzonej działalności gospodarczej. Z uwagi na ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przychodnia, jedynym miejscem, w którym istnieje sens posadowienia pylonu reklamowego, jest właśnie teren [...] Jest to teren, który zgodnie z m.p.z.p. został uznany za teren dróg publicznych, tj. ulicę lokalną. W związku z tym na przedmiotowym terenie zakazano lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Strona wskazała ponadto, że Rada Miasta nie tyle ingerowała w sposób nieuzasadniony w prawo przysługujące skarżącej, co "dokonała nieuprawnionej ingerencji w prawa jej przysługujące z uwagi na wydanie uchwały bez upoważnienia ustawowego". Do skargi strona dołączyła umowę najmu lokalu użytkowego, znajdującego się w budynku przy ul. [...] w S., zawartą pomiędzy osobą fizyczną – wynajmującą, która prowadzi działalność gospodarczą z siedzibą znajdującą w ww. lokalu, w "klasie specjalistyczna praktyka lekarska", a skarżącą jako najemcą. Skarżąca w dniu 20 listopada 2018 r. uiściła na konto sądowe wpis od ww. skargi w kwocie 300 zł (dowód, k. 19 akt sądowych). Organ, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018, poz. 994 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą dotyczy ustalenia sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, co w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że materia uregulowana zaskarżoną uchwałą należy do sfery spraw z zakresu administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego. Mając zatem na względzie, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnienie do wniesienia skargi, obejmuje każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy, Sąd poddał badaniu legitymację skarżącej Spółki do wniesienia przedmiotowej skargi. W sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny w sprawie z rodzaju działalności gospodarczej, tj. prowadzenia przychodni lekarskiej na terenie objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały, w budynku, w którym wynajmuje lokal użytkowy. Spółka podniosła, że potencjalni pacjenci powinni mieć możliwość dowiedzenia się o świadczeniu przez skarżącą usług. W ocenie Sądu, bez wątpienia uchwała ustalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, poprzez sposób wykonywania prawa własności. Korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Oznacza to, że interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą m.p.z.p. ma swoje źródło w normach prawa materialnego, regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Natomiast obligacyjne tytuły prawne, takie jak umowa najmu, nie mogą stanowić takiego źródła, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca Spółka korzysta z lokalu użytkowego w budynku znajdującym się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, wykonując tam usługi medyczne. W ocenie Sądu, sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. Zgodzić się należy z poglądami judykatury, że w konsekwencji występowania ww. sytuacji, nie może być mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r., sygn. II OSK 312/08, z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, opubl. na stronie internetowej - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie m.p.z.p. mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe. Spółce legitymującej się prawem najmu lokalu w budynku, znajdującym się na terenie objętym m.p.z.p. nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 27 lutego 2018 r. Istnienia interesu prawnego nie można też upatrywać w podnoszonym przez Spółkę ograniczeniu możliwości reklamy prowadzonej działalności gospodarczej, w wynajmowanym przez stronę skarżącą lokalu użytkowym. W odniesieniu do tego stanowiska należy zauważyć, że art. 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646) jak również art. 6 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Należy w pełni podzielić poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego, kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 424/14, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując Sąd uznał, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca Spółka uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować, jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Oznacza to, że skarżąca Spółka nie mogła skutecznie wnieść przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, w pkt I postanowienia, skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł, jak w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.