II SA/Sz 242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [..] r., [..] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[..] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i K. S. od decyzji nr[...] , z dnia 5 listopada 2010 r., wydanej przez Wójta Gminy [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] , obręb [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją nr [...] z dnia 5 listopada 2010 r., Wójt Gminy [...] odmówił A. S. i K. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, studni wierconej, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w obrębie[...] . W uzasadnieniu tej decyzji organ I pierwszej instancji podał, że inwestycja na dz. nr [...] nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działki położone przy drodze gminnej nr[...] , do której dostęp posiada teren planowanej inwestycji poprzez działkę nr[..] , są działkami niezabudowanymi rolnymi. W wyznaczonym obszarze analizowanym na działkach nr [..] i nr [...] dostępnych z drogi gminnej nr [..] zlokalizowana jest zabudowa usługowa, a na działce nr [..] zabudowa usługowa z częścią mieszkalną. Działki te dostępne są z drogi gminnej nr [...] i drogi krajowej nr[...] . Dalej Kolegium podało, że od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli inwestorzy, reprezentowani przez adwokata, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o zawieszenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 77 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP. W treści odwołania argumentował, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił czym kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego. Przyjmując zaś, że na obszarze analizowanym znajduje się budynek z częścią mieszkalną, to należało uznać, że funkcje nowej zabudowy nie będą odmienne od już istniejącej, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wymaga, aby w sąsiedztwie znajdowała się tożsama zabudowa. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium wskazało na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem Kolegium ustawodawca założył, że to plany miejscowe powinny decydować o sposobie zagospodarowania terenów. Dlatego tam, gdzie nie opracowano planów, ustawodawca wprowadził przejściową możliwość inwestowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzając jednocześnie poważne ograniczenia w celu zachowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Decyzyjne warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy, wśród których na pierwszym miejscu wymieniono wymagania co do kontynuacji zabudowy istniejącej już w danym miejscu. Zabudowa w obszarze analizowanym, nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Jeżeli zatem na podstawie cyt. przepisu oraz w sposób określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można ustalić warunków dla nowej zabudowy, to organ orzekający wydaje decyzję odmowną. Określenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób odmienny, niż to wynika z Rozporządzenia albo pominięcie istotnych ustaleń powoduje, że decyzja jest wadliwa. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji. W szczególności wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie narusza przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia, a zatem organ orzekający nie musiał uzasadniać dlaczego postąpił zgodnie z tym przepisem. Z wyznaczonych granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym (mapa w skali1:1000 w aktach) wynika, że organ pierwszej instancji objął tymi granicami teren znacznie większy niż minimalny wskazany w Rozporządzeniu, w szczególności gdy chodzi o działki [...] dostępne z innych dróg publicznych. Nie ma to jednak wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Nowa zabudowa musi stanowić kontynuację istniejącej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Teren inwestycji dostępny jest z drogi publicznej gminnej nr[...] , a w obszarze analizowanym dostępnym z tej drogi brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej. Organ pierwszej instancji nie mógł zatem wziąć pod uwagę zabudowę usługową z częścią mieszkalną na działce nr[...] . Istotnym jest, że zachowanie ładu przestrzennego ma miejsce wówczas, gdy w oparciu o zabudowę sąsiednią można w sposób określony w Rozporządzeniu ustalić wymagania dla nowej zabudowy. W sprawie niniejszej brak takich możliwości. W związku z tym Kolegium nie badało, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe przesłanki z art. 61 ustawy, gdyż przepis ten wymaga, aby wszystkie przesłanki były spełnione łącznie. To zaś oznacza, że brak jednej z nich powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Nadto Kolegium wskazało, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy bezpośrednio nie mają zastosowania przepisy Konstytucji RP. Za bezprzedmiotowe Kolegium uznało wystąpienie w odwołaniu o zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ustawy, bowiem ewentualne zawieszenie postępowania następuje przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A.S. i K. S. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezbadanie i nie ustosunkowanie się organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 listopada 2010 r. i w rezultacie brak przewidzianych prawem elementów uzasadnienia. W treści skargi podniesiono, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest merytorycznego odniesienia się do zarzutów strony skarżącej. W związku z tym należy uznać, że Kolegium nie podjęło żadnych rozważań dotyczących zarzutów wskazanych w odwołaniu i nie przeanalizowało tych zarzutów. Rezultatem tego było nie odniesienie się do nich w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto zarzucono, że organ odwoławczy poprzestał na przyjęciu stanowiska Wójta Gminy [...] i na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym oparł swoją decyzję. Nie podjął jakichkolwiek kroków, aby przedmiotową sprawę dokładnie wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, jaki i procesowego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotyczą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżących i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwana dalej ustawą). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Unormowanie powyższe wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zamianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji przeprowadził w wyżej wskazanym zakresie postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż dla planowanej inwestycji nie został spełniony zawarty w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy warunek dobrego sąsiedztwa. Takie samo stanowisko zajął organ odwoławczy. Ze stanowiskiem organów obu instancji należy się zgodzić. Z części tekstowej, jak i graficznej analizy wynika bowiem, że na żadnej ze znajdujących się w obszarze analizowanym działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje jakakolwiek zabudowa. W takiej sytuacji nie jest możliwe ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wobec braku istniejącej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Fakt ten w pełni uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W szczególności wyjaśnił, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd zgadza się z tym stanowiskiem, bowiem w granicach obszaru analizowanego znalazły się wszystkie działki leżące przy drodze gminnej, do której dostęp posiada działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Należy mieć tu na uwadze, że dobre sąsiedztwo mogą stanowić tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej, a zatem nie ma potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego na działki zabudowane dostępne z innej drogi publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że znajdująca się na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowo-usługowa nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, bowiem działka nr [...] dostępna jest z innej drogi publicznej. Sąd nie podziela również zarzuty skargi, że organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzić własne postępowanie dowodowe, a nie opierać się na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji. Obowiązek taki nie wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a wręcz przeciwnie, jeżeli organ I instancji nie przeprowadzi postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia – przepis art. 138 § 2 K.p.a. A contrario z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji i tylko w razie potrzeby może uzupełnić postępowanie dowodowe. W przedmiotowej sprawie potrzeba taka nie zachodziła. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.