II SA/Sz 242/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), nakazał D.S. rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do istniejącego lokalu handlowo-usługowego znajdującego się w budynku mieszkalno-usługowym przy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane związane z dobudową pomieszczenia gospodarczego do lokalu handlowo-usługowego znajdującego się w budynku mieszkalno-usługowym przy [...], oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...]: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) projektu budowlanego (4 egz.) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami odrębnymi, oraz zaświadczeniem o posiadaniu przez projektanta uprawnień budowlanych o odpowiedniej specjalności oraz jego przynależności do właściwej izby zawodowej, o ile zaświadczenie wskazane w pkt. 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na wniosek inwestora, organ przesunął termin przedłożenia wymaganych dokumentów na [...]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności pomieszczenia gospodarczego będącego przedmiotem postępowania z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] nakazał rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia gospodarczego. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku gdy stroną postępowania jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, ponosi ona pełną odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa całym swoim majątkiem obecnym i przyszłym. Zatem osobą zobowiązaną w postępowaniu winna być D.S., a nie Przedsiębiorstwo A. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo upoważniające pełnomocnika wyłącznie do reprezentowania strony podczas kontroli organu I instancji. Po wezwaniu przez organ I instancji inwestora do złożenia wyjaśnień, stawił się mąż D.S., R.M., który przedłożył upoważnienie z dnia [...] do reprezentowania żony w całym postępowaniu dotyczącym przybudówki (wiatrołapu) przy [...]. Pełnomocnik wskazał adres do doręczeń ([...]), został także poinformowany o obowiązku informowania organu o każdej zmianie swojego adresu. W odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę D.S. wniosła o zalegalizowanie kwestionowanej inwestycji podnosząc, że jest dzierżawcą terenu zajętego pod inwestycję, a za możliwość jej realizacji zapłaciła Gminie Miastu rekompensatę w wysokości [...] zł. Gmina zawarła z nią umowę dzierżawy wiedząc, o obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dobudowane pomieszczenie ma charakter obiektu tymczasowego, a zabudowa jest estetyczna i komponuje się z całym budynkiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję podał, że w dniu [...] organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości przy [...], w toku których ustalił, że do istniejącego lokalu usługowego dobudowano odrębne pomieszczenie gospodarcze, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowej rozbudowy dokonano na przełomie [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy, w których mowa o przypadkach odstępstw od tego przepisu. W myśl art. 48 ust 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powołana ustawa, w art. 48 ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli samowola budowlana: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy czym, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu robot budowlanych ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy, oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie inwestycja została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy czym jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, inwestor nie przedłożył wszystkich spośród wymaganych dokumentów, do czego został zobowiązany na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest możliwości jakiejkolwiek legalizacji tej samowoli. Jednocześnie, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w terminie obowiązków nałożonych na podstawie ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części). Wobec niezgodności samowoli budowlanej z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję D.S. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji. Uzasadniając skargę podała, że [...] nabyła od Gminy Miasto prawo własności lokalu użytkowego przy [...] oraz prawo wieczystego użytkowania gruntu przynależnego do tego lokalu. Następnie złożyła wniosek o wydzierżawienie gruntów przyległych które, zgodnie z pismem z dnia [...], nastąpić miało po przedłożeniu przez skarżącą wskazanych w nim dokumentów, w tym "opinii o terenie lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych przez Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej tut. Urzędu". Po spełnieniu tych warunków skarżąca zawarła umowę dzierżawy [...] w dniu [...]. W [...] r. zwróciła się o rozszerzenie przedmiotu dzierżawy przyległego do jej lokalu. Pismem z dnia [...] została poinformowana, że Prezydent Miasta wyraził zgodę na zmianę zagospodarowania części, tj. 2 m2 tego terenu, zamiast na cele wejścia do lokalu użytkowego – wiatrołapu, z przeznaczeniem na cele witryny sklepowej. Skarżąca, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej, zapłaciła odszkodowanie w kwocie [...] zł Gminie z myślą o spokojnym i niezakłóconym użytkowaniu wydzierżawionych nieruchomości oraz o ich kupnie w przyszłości. Z zaskarżonych decyzji wynika, że skarżąca została wprowadzona w błąd co do przedmiotu dzierżawy. Z pism Urzędu Miasta oraz dokumentów złożonych przez skarżącą przed zawarciem umowy dzierżawy wprost wynikało, jakie będzie przeznaczenie przedmiotu dzierżawy. Podjęte czynności były zgodne z postanowieniami tychże umów. Również wydana w dniu [...] decyzja nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę, a także późniejsze postanowienie do tej decyzji z dnia [...] zmieniające m. in. kategorię obiektu i wykreślające wszystkie zapisy związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę utwierdzały skarżącą co do słuszności podejmowanych decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że argumenty zawarte w skardze nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jak ustaliły organy orzekające w sprawie skarżąca dobudowała, bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomieszczenie gospodarcze do należącego do niej lokalu handlowo- usługowego w budynku przy [...]. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje organy do badania, czy budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Konieczną przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dobudowane przez skarżącą na przełomie [...] pomieszczenie gospodarcze położone jest na dzierżawionej od Gminy części działki nr [...] z obrębu [...]. Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta Szczecina uchwałą Nr XV/486/99 z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany S.28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 46 poz. 713). Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem wybudowanego pomieszczenia gospodarczego, ponieważ zrealizowany obiekt narusza pkt 7.1 i 7.3 planu miejscowego. Z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej pomieszczenia gospodarczego, oraz z akt administracyjnych wynika, że pomieszczenie gospodarcze wybudowano z przekroczeniem linii zabudowy którą tworzą budynki istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie. Z ustaleń ogólnych planu miejscowego (§ 3 pkt 3 ppkt 7.1 ) wynika, że linię zabudowy nowych budynków na terenach zabudowanych, obowiązującą i nieprzekraczalną, wyznacza się w oparciu o linię zabudowy budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie. Z ustaleń szczegółowych planu zaś wynika zakaz zmiany kompozycji zespołów zabudowy obrzeżnej oraz zakaz przekraczania obowiązującej linii zabudowy w południowej pierzei ul. Mazowieckiej na przedłużeniu szczytowej ściany budynku przy ul. Mazowieckiej 1 (§ 7 ust. 1 pkt 7 ). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by skarżąca kwestionowała postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] odmawiające stwierdzenia zgodności z planem miejscowym wybudowanego przez nią pomieszczenia gospodarczego. Skoro przeprowadzone postępowanie mające na celu legalizację wybudowanego pomieszczenia wykazało, że legalizacja nie jest możliwa bowiem wybudowanie pomieszczenia gospodarczego w tym miejscu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające trafnie uznały, że konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z dzierżawą części działki nr [...] na określone cele, mimo takich a nie innych zapisów planu, nie mogły być przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, bowiem organy te nie są uprawnione do rozstrzygania o uprawnieniach i obowiązkach stron umowy dzierżawy. Nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, wydzierżawiła część działki nr [...] od Gminy [...] na cele związane z wybudowaniem pomieszczenia gospodarczego, nie ma to wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Umowa dzierżawy kształtuje wyłącznie prawa i obowiązki stron tej umowy i nie może zmieniać zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeżeli jedną ze stron umowy jest jednostka samorządu terytorialnego. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.