II SA/Sz 243/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r., Spółka A. wystąpiła do Starosty o wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) decyzji zezwalającej na udostępnienie części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta [...] przy ul. [...], w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzenia elektroenergetycznego w postaci kabla średniego napięcia 15 kV, usytuowanego na przedmiotowym gruncie, wchodzącego w skład jej przedsiębiorstwa. Starosta decyzją z dnia [...] r., [...], odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka A. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wobec nie podjęcia żadnych działań zmierzających do stwierdzenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest przeznaczona na cel publiczny, stosownie do treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ wskazał na brak jednoznacznego ustalenia, czy działanie ujęte we wniosku ma polegać na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, czy jedynie na wykonywaniu czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów i przewodów wspomnianych urządzeń. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że przy ponownym rozpoznawaniu wniosku Starosta winien uwzględnić przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zawierający definicję budowy wobec ustalenia, czy wnioskodawca będzie w przedmiotowej sprawie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Po ponownym rozpoznaniu wniosku oraz przeanalizowaniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta odmówił Spółce A. wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...], przez wykonanie prac przywracających sprawność urządzenia elektroenergetycznego w postaci kabla średniego napięcia 15 kV "[...]" nr [...] oraz umożliwiających jego należytą obsługę i eksploatację. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że uwzględniając uwagi organu odwoławczego, pismem z dnia [...] r. znak: [...] zwrócił się do Urzędu Miejskiego o udzielenie informacji, jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [...], a w przypadku braku planu, o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie, pismem z [...] r. znak: [...], Starosta wystąpił do Spółki A. o udzielenie szczegółowych informacji, czy działania ujęte we wniosku Spółki A. mają polegać na wykonaniu nowo projektowanej inwestycji, czy jedynie na obsłudze i eksploatacji urządzeń już istniejących na działce nr [...]. Spółka A.dpowiedzi na pismo Starosty wyjaśniła, że wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy wydania decyzji mających umożliwić realizację celu publicznego, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym nie chodzi o inwestycje nowo projektowane, ale jedynie o utrzymywanie w należytym stanie, w tym obsługę i eksploatację, czyli wykonywanie czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii oraz czynności zapewniających trwałość i bezpieczeństwo świadczonych usług, urządzeń już istniejących. W związku z tym, pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Ponadto Spółka A. poinformowała, że zgodnie z przepisem art. 9d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD"), będący w strukturze przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, powinien pozostawać pod względem formy prawnej i organizacyjnej oraz podejmowania decyzji niezależny od innych działalności niezwiązanych z dystrybucją energii elektrycznej. Powyższy obowiązek wydzielenia OSD ze struktur przedsiębiorstw energetycznych prowadzących również obrót lub wytwarzanie energii elektrycznej powinien zostać spełniony do dnia [...] r., w związku z czym Spółka A. z dniem [...] r. wydzieliła ze swoich struktur przedsiębiorstwo dystrybucyjne do nowej spółki – Spółki B., na którą przeszły wszelkie prawa i obowiązki związane z prowadzeniem działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. W dalszej części uzasadnienia Starosta wskazał, że stosownie do opinii Naczelnika Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego zawartej w piśmie z dnia [...] r. znak: [...], uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa z 1999 r. Nr 14), nastąpiła zmiana planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dotycząca terenów otwartych oznaczonych symbolem "TO". Wobec zapisów powyższej uchwały przedmiotowa działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] w rejonie ul. [...], zlokalizowana jest na terenach otwartych – symbol w zmianie planu TO (21). Zapisy planu nie rozstrzygają jednakże o przeznaczeniu istniejącej już inwestycji jako celu publicznego, jak również nie została na przedmiotową nieruchomość wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc pod uwagę stanowisko Spółka B., że ujęte we wniosku działania nie dotyczą inwestycji nowo projektowanych a urządzeń już istniejących, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powoduje, że art. 126 ust. 6 tej ustawy również nie może znaleźć zastosowania. Obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela odnosi się bowiem do sytuacji, w których starosta, na podstawie art. 124 ust. 1 wskazanej ustawy wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z niej, na skutek wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych urządzeń elektroenergetycznych. Takiej decyzji w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...], stanowiącej własność J. G. R. nie wydano. Spółka B. pismem z dnia [...] r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem odwołującej. Strona zarzuciła organowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 6 pkt 2 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zakwestionowała wyrażone w decyzji stanowisko, że brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej zostały umiejscowione na nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji. Ponadto odwołująca się podkreśliła, że z przepisów prawa nie wynika, iż niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne jest już zrealizowana inwestycja w postaci budynku lub urządzenia służącego do dostarczania energii elektrycznej. Strona wskazała także na fakt, iż Spółka B. wykonuje swoje obowiązki na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne i w związku z tym jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw lub energii do odbiorców jest zobowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji dostaw paliw lub energii w sposób ciągły i niezawodny oraz zapewniać wszystkim podmiotom świadczenie usług polegających na przesyłaniu paliw lub energii wydobywanych lub wytwarzanych w kraju. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z [...] r., Nr [...], na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2306 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazał również, że przy pomocy kabla zasilana jest rezerwowo Miejska Oczyszczalnia Ścieków . Podniósł nadto, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność J. G. R, w imieniu której działa V. B. W. Właścicielka działki nie wyraziła zgody na wejście na teren nieruchomości przez Spółkę B. i wykonywanie prac przywracających sprawność urządzenia elektroenergetycznego. W toku postępowania pełnomocnik strony –V. W. złożyła oświadczenie dotyczące wyrażenia zgody na wejście na teren działki za odpowiednim odszkodowaniem oraz wyraziła gotowość do prowadzenia dalszych negocjacji odnoszących się do wysokości odszkodowania. W ocenie Spółki B. negocjacje nie przyniosły spodziewanych skutków i wobec tego Spółka podjęła czynności zmierzające do wydania decyzji przez organ administracji. Zdaniem organu odwoławczego Starosta podjął należyte działania zmierzające do jednoznacznego stwierdzenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem Spółki B.. (pierwotnie: Spółka A.) jest przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w następstwie tych działań ustalił, co oznacza ujęte we wniosku określenie (cyt.) "wykonanie prac przywracających sprawność urządzenia elektroenergetycznego w postaci kabla średniego napięcia 15 kV "[...]" nr [...] oraz umożliwiających jego należytą obsługę i eksploatację" Organ pierwszej instancji uwzględnił również przepisy ustawy - Prawo budowlane, w szczególności art. 3 pkt 6 tej ustawy i wskutek podjętych czynności ustalił, że Spółka B. w przedmiotowej sprawie nie będzie ubiegać się o pozwolenie na budowę, zatem w tej sytuacji nie jest niezbędne istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cel danej inwestycji. W tym stanie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały wszystkie przesłanki potrzebne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a argumenty odwołującej się nie zasługują na uwzględnienie. Ewentualne roszczenia stron – zdaniem organu- powinny być w tym przypadku rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu Spółki B, złożył adwokat M. S. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] r. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na to, że postępowanie administracyjne dotyczy istniejących urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej umiejscowionych na nieruchomości, pomimo tego, iż prawidłowa wykładnia tych przepisów uzasadnia wniosek, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie jest dopuszczalna także w przypadku inwestycji uprzednio zrealizowanych na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne; 2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: – art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności; – art. 7 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie; – art. 9 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; – art. 29 K.p.a., art. 30 § 4 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na wadliwym oznaczeniu strony skarżącej poprzez podanie, że stroną postępowania jest Spółka A. podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że stroną postępowania jest Spółka B. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 124 ust. 6 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bezzasadnie przyjmując, że brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej zostały umiejscowione na nieruchomości przed wydaniem decyzji. W ocenie strony skarżącej, organ dokonując interpretacji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w sposób nieuprawniony ograniczył się wyłącznie do reguł wykładni językowej, przyjmując, iż literalne brzmienie przepisu wyklucza przeprowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 ust.1 ustawy w przypadku, gdy dotyczy to urządzeń wybudowanych przed złożeniem wniosku. Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżącej, o braku zasadności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji świadczy to, że organ dokonał interpretacji tego przepisu bez uwzględnienia wszystkich przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego wywłaszczenie nieruchomości. Rozpoznając sprawę organ nie wziął pod uwagę przepisu art. 112 u.g.n., zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126 na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści tych przepisów nie wynika, że niedopuszczalnym jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne jest już zrealizowana inwestycja w postaci budynku lub urządzenia służącego do dostarczenia energii elektrycznej. Z uwagi na to, że w art. 112 u.g.n. nie wyłączono przepisu art. 124 ust.1 u.g.n. uznać należy, że ograniczenie prawa własności może dotyczyć także nieruchomości, na których została uprzednio zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia służącego do dostarczenia energii elektrycznej. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że oczywista omyłka polegająca na błędnym oznaczeniu strony została już sprostowana z urzędu postanowieniem z dnia [...] r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego w zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości , że wniosek dotyczył zezwolenia na udostępnienie części nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] będącej własnością J. G. R. w celu zapewnienia obsługi i eksploatacji urządzeń istniejących na tej działce. Do takiego stanu faktycznego –nie ma zastosowania przepis art. 124 ust.1 w związku z art.124 ust. 6 u.g.n., co trafnie wyłożono w zaskarżonej decyzji. Wobec tego stawiany skargą zarzut naruszenia art.124 ust.1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z powyższych przyczyn uznać należało za chybiony. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 6, 7 i 9 kpa. Wbrew tym zarzutom, organy ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej z dnia 21 marca 2007 r. oparty o przepis art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podjęły czynności zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wynika to z akt administracyjnych, ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej, organy podjęły działania w celu ustalenia co faktycznie znaczy użyte we wniosku określenie "w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych wchodzących w skład przedsiębiorstwa Spółki B" W tym celu, organ pierwszej instancji wystosował do strony skarżącej pismo z dnia [...] r.[...] oraz do Urzędu Miejskiego z dnia [...] r. [...]. Na podstawie odpowiedzi na powyższe pisma, organy ustaliły bezspornie, że wniosek z dnia [...] r. strony skarżącej nie dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla realizacji nowej inwestycji, ale jego złożenie miało na celu utrzymanie w należytym stanie już istniejących urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Organy ustaliły też, że nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr [...]. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami po zrealizowaniu już inwestycji. Z istoty zezwolenia z art. 124 tej ustawy wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego celu inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r.OSK 1216/04 (LEX nr 176112). Strona skarżąca na poparcie wniosku przytoczyła stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 21 maja 2002r. w sprawie III CZP 27/02 (OSNC 2003/5/67), do którego faktycznie organy nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, brak ten nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że Sąd Najwyższy stwierdził, "że istnieje również wątpliwość, czy art. 124 u.g,n – będący w strukturze ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z przepisów dotyczących wywłaszczenia – może być zastosowany w sytuacji, gdy inwestycja została już przez Zakład Energetyczny zrealizowana. Wątpliwość ta powstaje na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjmuje, że zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości (a więc z wnioskiem opartym na art. 124 u.g.n.) gdyż cel publiczny został już zrealizowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 1995r., SA/Wr 1507/94 oraz z dnia 1 kwietnia 1996r., IV SA 1706/94 nie publ.). Nie przesądzając tej kwestii należy jednak zauważyć, że skoro inwestycja (stacja transformatorowa w budynku na nieruchomości uczestniczek została zrealizowana za zgodą poprzedniego właściciela, to kolejni właściciele, niezwiązani stanowiskiem poprzednika, mogą obecnie tej zgody odmówić, a wówczas celowe i uzasadnione staje się stosowanie art. 124 u.g.n.)". Jak wynika z powyższego cytatu Sąd Najwyższy w żaden sposób nie przesądził jednoznacznie interpretacji art. 124 ust.1 u.g.n., a jedynie zasygnalizował możliwość odmiennej, od prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni tego przepisu w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, na której wcześniej dokonano inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika, że stanowisko Sądu Najwyższego co do zasady nie było odmienne od orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład Sądu w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że w miejsce Spółki A." winno być "Spółka B.". W tych okolicznościach, stawiany skargą zarzut wadliwego oznaczenia strony skarżącej okazał się również chybiony. W tym stanie rzeczy skarga, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20020r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).