II SA/Sz 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), zwanej dalej "Prawo wodne", po rozpatrzeniu odwołania S. Spółki z o.o. w S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] nakazującej S. Spółce z o.o. w S. oraz L. Spółce z o.o. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na terenie działek nr [...], [...], [...] obręb [...], uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynikało, że Prezydent Miasta S. po przeprowadzeniu postępowania nałożył na S. Spółkę z o.o. oraz L. Spółkę z o.o. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na terenie działek [...], [...], [...] obręb [...] polegających na: - odmuleniu koryta rowu A i B – corocznie w kwietniu /maju, - przeprowadzaniu koszenia roślinności z koryta A i B ( dwukrotnie w ciągu roku: kwiecień/maj oraz lipiec /sierpień), - po wykonanych pracach zawiadomieniu E. O. o konieczności przełożenia kabla w rowie A do docelowych rzędnych. Organ zobowiązał nadto Spółki do sporządzania dokumentacji fotograficznej w trakcie wykonywania prac w celu udowodnienia, że obowiązki zostały wykonane. Od decyzji organu I instancji odwołała się Spółka z o.o. S. , która zarzuciła nieprawidłowe sformułowanie podstawy prawnej decyzji oraz błędne jej połączenie z merytorycznym rozstrzygnięciem. Nadto zarzuty dotyczyły rozstrzygnięcia, które nie wynika z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz nałożenia na stronę obowiązków niemożliwych do wykonania, albowiem koryta rowów nie znajdują się na terenie stanowiącym własność odwołujących się. Wątpliwe jest także uzyskanie zgody właściciela terenu na wykonanie prac wynikających z decyzji. Odwołująca się podniosła również, iż z decyzji nie wynika, jakie prace mają wykonać obie spółki, albowiem nie przypisano ich do konkretnych podmiotów. Kolejny zarzut dotyczył niewłaściwego sformułowania rozstrzygnięcia w świetle przepisów art. 234 Prawa wodnego oraz nie ustalenia, który z właścicieli gruntów spowodował zmiany stanu wody na gruncie i na czym zmiany te polegały. S. podała również, że wykonuje prace polegające na odmulaniu koryta rowu A i koszeniu roślinności. Nie wykonuje tych prac w odniesieniu do rowu B, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, na której rów się znajduje. Spółka podniosła również zarzut nie zbadania przez organ negatywnej przesłanki z art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, podczas gdy strony postępowania M..A. oraz R. B., właściciele sąsiednich gruntów, o szkodliwym oddziaływaniu na ich grunty dowiedzieli się w 2011 r. Kolegium po przystąpieniu do rozpatrzenia sprawy przywołało treść przepisu art. 234 Prawa wodnego a następnie wskazało, że regulacja ta odnosi się do takich sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na konieczność ustalenia związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wywołującym a szkodą. Wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego związanej z usunięciem czynników wpływających na odprowadzanie wód lub ścieków na grunt sąsiedni winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w celu ustalenia czy i jakich zmian dokonał właściciel na swoim gruncie oraz czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych oraz czy wywierają niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Postępowanie powinno prowadzić do zebrania dowodów a ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium organ I instancji takiego postępowania nie przeprowadził a podejmowane czynności nie doprowadziły do ustalenia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 234 Prawa wodnego. W aktach spraw brak jest dowodów na okoliczność przeprowadzenia oględzin w celu ustalenia stanu wody przed ewentualnymi zmianami, kierunku ich spływu przed działaniem sprawcy naruszenia oraz na skutek tych działań. Brak jest w aktach sprawy mapy z zaznaczonymi kierunkami spływu wód oraz wskazującymi miejsca powstania szkód. Organ I instancji nie ustalił nadto, na jakich działkach wystąpiły szkody oraz ich rozmiaru jak również czyją one stanowią własność. Ze względu na to, ze sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych są skomplikowane i wymagają posiadania specjalistycznej wiedzy z tego zakresu, zasadne jest zasięgnięcie opinii biegłego. Kolegium stwierdziło również, że organ nie zbadał, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, zaś wyjaśnienie tej kwestii winno poprzedzić powyższe ustalenia. Kolegium wskazało również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów (wypisów z rejestru gruntów), z których wynikałoby czyją własność stanowią działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], które wymienione zostały przy wszczęciu przez organ postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruntach. Nadto organ zwrócił uwagę, że inne działki zostały wymienione przy wszczęciu postępowania a inne wymienione w decyzji. Organ I instancji tych rozbieżności nie wyjaśnił. Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że nieprawidłowo, rozbieżnie z treścią art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, zostały określone obowiązki nałożone na właściciela nieruchomości, tym bardziej, że nie stwierdzono, iż zaniechanie koszenia roślinności czy zamulanie koryta doprowadziło do szkodliwych zmian stosunków wodnych. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, iż organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów i nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. M. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, ze w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, co skutkowało wydaniem uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 2/ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie dowodów zebranych w postępowaniu toczącym się od [...] sierpnia 2017 r., w tym nie uwzględnieniu opinii biegłego P. B. oraz oględzin terenu, 3/ art. 6, art. 7 i 7b, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań przewidzianych przepisami prawa oraz nie uwzględnienie wszystkich okoliczności, na których istnienie skarżący wielokrotnie wskazywał oraz przewlekłość postępowania w prostej i nieskomplikowanej sprawie. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach Prezydenta Miasta S. nr [...] na okoliczność nie utrzymywania w należytym stanie rowu przez S. właściciela terenu, na którym znajduje się rów, oraz dowodów z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla S. 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach [...], [...] i [...] obręb [...] okoliczność, że Spółka jest właścicielem nieruchomości nr [...]. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest nieuzasadnione albowiem nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Według skarżącego, wbrew twierdzeniom Kolegium, w sprawie odbyło się wiele wizji lokalnych. Spółka S. nigdy nie kwestionowała okoliczności, że jest właścicielem działek, których dotyczy decyzja, albowiem otrzymała pozwolenie na budowę na działkach nr [...], [...] i [...]. Nadto, w lutym 2019 r. opinię wydał biegły hydrotechnik P. B., która była podstawa wydania decyzji przez organ I instancji. Nadto skarżący podkreślił, że od naruszenia stosunków wodnych nie upłynęło 5 lat. Pierwsze postępowanie zostało wszczęte w 2017 r. po zalaniu nieruchomości w roku 2016 . W 2011 r. nawieziono ziemię w sąsiedztwie rowu i w tej sprawie toczy się osobne postępowanie. Niniejsze postępowanie dotyczy utrzymania rowu. W istocie rów znajduje się na działce [...] nie zaś na działce [...]. Nie stanowi to jednak przeszkody do wykonania decyzji organu I instancji albowiem nałożone obowiązki dotyczą konkretnych działek. W istocie rów B znajduje się na działce [...] a decyzja nie dotyczy tej działki gdyż jej właściciel [...] właściwie o tę działkę dba. Działka nr [...] należy do skarżącego i nie znajduje się na niej żaden z rowów objętych decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego- dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). W myśl art. 64e p.p.s.a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą merytorycznie postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18- dostępny – jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przepis art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Prezydent Miasta S. wprawdzie wskazał w swojej decyzji na przepis art. 234 ust. 3 jednakże powołał się na ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruntach, obejmujące działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2019 r. a zatem pod rządami ustawy z dnia 17 lipca 2017 r. a zatem przywołanie w podstawie prawnej decyzji Prawa wodnego z 2001 r. jest efektem braku staranności i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego możliwe jest po ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie ww. przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo- skutkowy. Słusznie Kolegium zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, kto ( jaki podmiot) jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Jest to o tyle istotne, że w razie uznania, iż należy na właściciela gruntu nałożyć nakazy zgodnie z art. 234 ust. 3, organ musi mieć pewność, że skierowany jest on do właściwego podmiotu. Efektem braku ustaleń w tym zakresie jest nałożenie obowiązków na L. Spółkę z oo., co do której nie można zidentyfikować nieruchomości, której jest właścicielem oraz czy podmiot ten dokonał szkodliwych zmian na gruncie. Ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem. Kolegium skonstatowało, że opinii w tym zakresie sporządzono. W aktach sprawy znajduje się Projekt wykonania konserwacji urządzeń melioracyjnych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w rejonie ulicy M.-S. w S. sporządzony przez inż. P. B., posiadającego uprawnienia do projektowania w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej bez ograniczeń. Celem opracowania (k.4) jest sporządzenie projektu technicznego konserwacji urządzeń melioracyjnych zlokalizowanych na ww. działkach. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w tej sprawie należy zasięgnąć opinii biegłego, gdyż powyższy Projekt, wykonany na zlecenie Gminy Miasta S. nie jest wystarczający do oceny zmiany stosunków wodnych na działkach objętych postępowaniem albowiem dotyczy całkowicie innej materii. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w sprawie nie wyjaśniono, jaki podmiot doprowadził przez zmianę stosunków wodnych na gruncie do szkód na gruntach sąsiednich oraz co jest przyczyną powstania szkód. Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ze względu na jego rozmiar oraz możliwość narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. tym bardziej uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzupełnienie dowodów na podstawie art. 136 k.p.a. ze względu na zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, jest sprzeczne z ratio legis stosowania tego przepisu. Zasadnie Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowe sformułowanie przez organ I instancji treści obowiązku, który jest rozbieżny z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Prawidłowe sformułowanie obowiązku powinno być efektem przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, ustalenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło, zaś zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania merytorycznej decyzji. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo wydało w tej sprawie decyzje kasacyjną i chociaż zakres nie wyartykułowało w taki sposób jak to wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. zaleceń dla organu I instancji. Tym nie mniej z zaskarżonej decyzji wynika, z jakiego powodu organ nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy gdyż zakres braków w postępowaniu dowodowym wydanie takiego rozstrzygnięcia uniemożliwił. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.