II SA/Sz 248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 września 2016 r. Nr XXVI/298/2016 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Rada Miejska w Barlinku w dniu 29 września 2016 r. podjęła uchwałę nr XXVI/298/2016 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2016 r., poz. 4101) . Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 4 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zaskarżyła powyższa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 6, art. 15 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, 2/ art. 29a oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 3/ art. 12, 27 oraz 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 4 pkt 1, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10 ust. 2, 3, 4, § 11, § 15, § 16, § 18 ust. 1 i 3, § 20, § 21ust. 1, § 23 ust. 4, § 31 ust. 1 oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestionowanych zapisów wywiodła, że: - treść § 4 pkt 1 regulaminu nakładającego na Przedsiębiorstwo m.in. obowiązek zapewnienia dostawy wody, nie określa wymagań dotyczących jej jakości oraz nie spełnia warunku odesłania do obowiązujących przepisów; - regulacje zawarte w § 6, § 7 i § 8 regulaminu dotyczące warunków i elementów umów zawieranych z odbiorcami wody, stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony; - postanowienia § 8 regulaminu również nie mieszczą się w granicach upoważnienia udzielonego radzie gminy, ponieważ jej przedmiotem są kwestie uregulowane już w art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę; - treść postanowień § 9, § 10 oraz § 11 regulaminu zawiera powtórzenia regulacji ustawowych oraz ich modyfikacje, które w ocenie skarżącej uznać należy za niedopuszczalne; - zapisy § 15 i § 16 regulaminu ustalające postępowanie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości działania wodomierza oraz braku wodomierza głównego, ponieważ sposób wzajemnych rozliczeń należy do materii umownej (art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), zaś art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy dotyczy wyłącznie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, a nie sytuacji rozliczeń w przypadku uszkodzenia urządzenia pomiarowego; - zapisy § 18 regulaminu regulującego tryb występowania z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ponieważ zdaniem skarżącej rzeczone postanowienia regulaminu bezpośrednio ingerują w materię uregulowaną art. 6 ust. 4 ustawy, co stanowi istotne naruszenie tego przepisu. Ponadto w jej ocenie zapisy zawarte w § 18 regulaminu mogą uniemożliwić złożenie stosownego wniosku osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; - zapisy § 20 regulaminu regulujące postępowanie przedsiębiorstwa w razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, naruszają postanowienia art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest przyłączyć nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług; - zapisy § 21 i § 22 regulaminu dotyczące technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych również nie wypełniają dyspozycji określonej w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, dodatkowo zapisy § 21 ust. 1 Regulaminu w których Rada upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wydania odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości z przyczyn w nim określonych, wykraczają poza przyznany Gminie w art. 15 ust. 4 ww. ustawy zakres umocowania; - zapisy § 23 ust. 3 oraz ust. 4 regulaminu zgodnie z którym wszelkie odcinki przyłącza ulegające zakryciu osoba przyłączana zgłasza przed zasypaniem (ust.3), a przed zasypaniem należy wykonać operat geodezyjny inwentaryzujący przyłącze, którego zakres określają odrębne przepisy (ust.4), są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa z uwagi na fakt, że problematyka sytuacji w których sporządza się dokumentację geodezyjną uregulowana została na poziomie ustaw i rozporządzeń, a zatem nie może być ona normowana przez akty prawa miejscowego; - zakreślenie w § 31 ust. 1 regulaminu 14-dniowego terminu na złożenie reklamacji w sytuacji dostawy wody o jakości niezgodnej z Regulaminem lub przerw w jej dostawie, według Spółdzielni jest niezgodna z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), zgodnie z którym Regulamin winien określać standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji. Ograniczenie możliwości złożenia reklamacji do 14 dni jest niezgodne z ustanowiona w art. 1 powołanej ustawy zasada ochrony interesów odbiorców usług. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. W pierwszej kolejności wskazał na brak interesu prawnego po stronie skarżącej z uwagi na to, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie jest stroną umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ przedstawił następujące argumenty: - § 4 pkt 1 regulaminu stanowiący, że Przedsiębiorstwo ma zapewnić dostawę wody w ilości wynikającej z warunków technicznych przyłącza i zawartej umowy oraz jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi wynikającej z obowiązujących przepisów o minimalnym ciśnieniu 3,0 bary w miejscu włączenia przyłącza do sieci jest prawidłowym wypełnieniem dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt ustawy, ponieważ w istocie obowiązek, aby regulamin zawierał informacje dot. minimalnego poziomu świadczonych usług jest zbędny, gdyż określa go już sam ustawodawca. Wynika on z całokształtu regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności z tych przepisów, które nakładają na przedsiębiorstwo określone obowiązki; - § 6 – 8 regulaminu - organ przyznał, że rzeczywiście regulamin w tym zakresie powiela część uregulowań ustawowych, jednakże czyni to wyłącznie w celach informacyjnych, aby w sposób maksymalnie czytelny wyjaśnić odbiorcom usług mechanizm zawierania umów z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zastosowanie tego rodzaju mechanizmu nie niesie za sobą żadnych negatywnych konsekwencji dla odbiorców usług; - § 9, 10 i § 11 regulaminu – organ podzielił słuszność twierdzenia, że w świetle obowiązujących Zasad techniki prawodawczej nieprawidłowym jest powtarzanie w treści aktów prawa miejscowego, przepisów ujętych w aktach prawnych wyższej rangi, to jednak nie zgodził się z twierdzeniem, że tego rodzaju nieprawidłowości stanowią istotne naruszenie prawa, gdyż tego rodzaju defekt przy tworzeniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa powszechnie obowiązującego nie wpływa negatywnie na sytuację prawną adresatów regulacji; - § 15 i 16 regulaminu – powtórzenie w nich przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków ma cel informacyjny służący objaśnieniu zasad rozliczeń z tytułu dostawy wody i odprowadzania ścieków; - § 18 ust. 1 regulaminu – wbrew twierdzeniom skarżącej intencja organu nie było ograniczanie zastosowania postanowień art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), Regulamin nie modyfikuje ustawowej zasady dotyczącej możliwości zawarcia umowy o dostarczanie wody i ścieków także z osobą władającą nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. - § 20 regulaminu – zdaniem organu, nawet gdyby zgodzić się z argumentem skarżącej, że organ uchwałodawczy gminy nie ma kompetencji do określania w regulaminie przesłanek negatywnych, tzn. przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, to nie ma on żadnego przełożenia praktycznego, ponieważ w sytuacji braku możliwości świadczenia usług, przedsiębiorstwo jest obowiązane poinformować o tym fakcie osobę ubiegającą się o przyłączenie; - § 21 ust. 1 regulaminu - jest spójny z przepisem art. 15 ust. 4 ww. ustawy w myśl, którego przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług; - § 23 ust. 4 regulaminu – konieczność wykonania operatu wynika z potrzeby uwidocznienia nowo wykonywanych urządzeń na mapach przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego; - § 31 ust. 1 regulaminu – konieczność zakreślenia odbiorcom usług 14 – dniowego terminu złożenia reklamacji wynika z konieczności zorganizowania przez przedsiębiorstwo procedury reklamacyjnej, tak aby odbiorcy sprawnie zgłaszali zaistniałe nieprawidłowości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 kwietnia 2017 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy przedłożony przez pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej w postaci pisma z dnia [...] r. P. kierowanego do S. w przedmiocie zawarcia umowy na dostawę wody i odprowadzanie ścieków, z którego wynika, że dotychczasowe relacje pomiędzy stronami opierały się na uzgodnieniach dorozumianych i brak jest umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków w formie pisemnej, jak wymaga tego art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Do pisma załączony został wzór umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie cieków bytowych oraz pismo informujące o przeprowadzonym przeglądzie wodomierzy. Ponadto pełnomocnik wywiódł, iż interes prawny Spółdzielni w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że dotyczy ona obszaru, na którym znajdują się budynki spółdzielcze w związku z czym jest ona adresatem norm generalnych w niej zawartych. Dodał też, że Spółdzielnia negocjuje treść umów z Przedsiębiorstwem, natomiast niektóre postanowienia Regulaminu np. § 10 i 11 przewidują możliwość zawierania umów bezpośrednio z lokatorami w sposób odmienny niż stanowi ustawa, co również stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 29 września 2016 r., Nr XXVI/298/2016 podjętej w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podstawę prawną jej złożenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Zatem w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy ustalenie, czy: - zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, - miało miejsce wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, - zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe warunki formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy ma na celu realizację zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy należało przystąpić do zbadania, czy skarżona uchwała narusza zarówno prawo jak i interes prawny skarżącej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarga uregulowana w art. 101 ust.1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony własnego interesu prawnego i własnych realnych i aktualnych uprawnień przed nielegalnym wkroczeniem w tę sferę przez organ gminy, wydający akt generalny z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie badana uchwała, wydana na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w gminach stanowi akt prawa miejscowego, określający m.in. sposób zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Jak wynika z pisma przedłożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa zarządzająca budynkami mieszkalnymi położonymi na obszarze, którego dotyczy rzeczona uchwała związana była z P. dostarczającą wodę i odprowadzającą ścieki umową zawartą w formie ustnej, co pozwala stwierdzić, że zaistniały podstawy do uznania, że doszło do zawarcia między stronami umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków w sposób dorozumiany. Uznać należy zatem, iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie, jednakże zdaniem Sądu nie wykazała naruszenia skarżoną uchwałą swego własnego indywidualnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie uprawdopodobniła bowiem w żaden sposób aby skarżona uchwała wywołała w stosunku do niej określone skutki prawne, tj. stała się podstawą indywidualnego orzeczenia administracyjnego (decyzji, czy postanowieni) nakładającego na nią określone obowiązki bądź ograniczającego wykonywanie jej przysługujących praw. Kwestionując zgodność z prawem poszczególnych zapisów regulaminu (§ 4 pkt 1, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10 ust. 2, 3, 4, § 11, § 15, § 16, § 18 ust. 1 i 3, § 20, § 21 ust. 1, § 23 ust. 4, § 31 ust. 1) skarżąca obligowana była wykazać naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na związku między wskazanymi, kwestionowanymi unormowaniami, a własną indywidualną sytuacją prawną. Nie można zaskarżyć uchwały do sądu tylko dlatego, że skarżąca będąc członkiem wspólnoty samorządowej uważa, iż uchwała narusza prawo, uwzględnienia skargi nie może stanowić też działanie Spółdzielni w imieniu interesu społecznego (actio popularis) ani podnoszona przez nią możliwość zawierania umów bezpośrednio z lokatorami. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis , a kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. W świetle wymogów postawionych w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie sposób uznać, że wystarczającym dla uznania naruszenia interesu prawnego będzie wywiedzione przez skarżącą naruszenie wskazanych zapisów uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawartych w § 4 pkt 1, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10 ust. 2, 3, 4, § 11, § 15, § 16, § 18 ust. 1 i 3, § 20, § 21 ust. 1, § 23 ust. 4, § 31 ust. 1 jako sprzecznych z art. 6 , art. 15 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, z treścią art. 29 a oraz 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i z treścią art. 12, art. 27 i art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że regulamin jest aktem powszechnie obowiązującym, ma charakter abstrakcyjny i w sposób ogólny określa prawa i obowiązki adresatów do których jest skierowany. Zasadniczą funkcją regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wynikającą z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Prawa i obowiązki określone w regulaminie tworzą zatem jego zakres przedmiotowy. Jak już wskazano regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwalany jest przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów tych regulaminów opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym n.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; warunki przyłączania do sieci; techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącej, że treść przedmiotowego regulaminu narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz, że zawiera rozwiązania sprzeczne z aktami wyższego rzędu (ustawami i rozporządzeniami). Kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy regulaminu stanowią wypełnienie wskazanej normy ustawowej, natomiast skarżąca podważając je nie wykazała, które z jej praw podmiotowych zostały nimi naruszone. Strona skarżąca winna wykazać związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a skarżoną uchwałą, polegający na ingerencji skarżonego aktu w sferę jej praw lub obowiązków, którego skutkiem byłaby niekorzystna dla niej zmiana w zakresie tych praw lub obowiązków. Okoliczności takich strona w skardze nie podnosi. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że w związku z uchwaleniem zaskarżonego aktu powstały dla niej negatywne skutki prawne, wkraczające w sferę jej praw i obowiązków. Wobec uznania, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Barlinku, skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało odrzucić.