II SA/Sz 249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO/HM/430/735/2024 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 29 stycznia 2024 r., nr RO.S.304081.6233-003838.2024.MM Decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901), – odmówiono A. N. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dochód wnioskodawcy wynosi 334,70 zł i nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszącego w przypadku strony 776 zł. Jednakże zasiłek celowy przewidziany w ustawie o pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i nawet fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia z przeznaczeniem na wszystkie żądane cele. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Oceniając sytuację materialną danej osoby lub rodziny może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Możliwości finansowe ośrodka są obecnie ograniczone, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do rodzin spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. zrealizował świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości 2.936.005,29 zł. Liczba osób uprawnionych do tych świadczeń w 2023 r. wyniosła 3.385 zł. Średnia miesięczna wysokość świadczenia w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na osobę wyniosła 72,28 zł W roku 2024 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. na realizację zadań w zakresie zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych dysponuje budżetem w kwocie 2.967.040,00 zł. Na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do ww. świadczenia w roku 2024 utrzyma się na poziomie roku 2023 (+/- 1-5 %). Organ dodał, że strona nie zostaje bez wsparcia ze strony ośrodka. Odrębnymi decyzjami z dnia 29 stycznia 2024 r. wnioskodawca został objęty pomocą w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. w kwocie 220,65 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w tym na dofinansowanie do zakupu obuwia zimowego, a nadto w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 50,00 zł miesięcznie od 1 stycznia do 29 lutego 2024 r. oraz zasiłku celowego w łącznej kwocie 200,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłaty czynszu bieżącego w kwocie 60 zł, czynszu zaległego w kwocie 60 zł, opłaty rachunku za energię w kwocie 60 zł i zakupu doładowania do telefonu w kwocie 20 zł. Powołując się na treść porozumienia zawartego przez Gminę Miasto S. – Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. z Zachodniopomorską Izbą Aptekarską z siedzibą w S., organ podkreślił, że pomoc z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków przyznawana jest wyłącznie na podstawie posiadanych przez klienta aktualnych recept, które zostały wycenione w jednej z aptek posiadających stosowną umowę z ośrodkiem. Pomoc udzielana jest w oparciu o skierowanie wydane przez pracownika socjalnego. Ze skierowaniem należy udać się do apteki, która dokonała wyceny i klient na tej podstawie otrzymuje niezbędne leki. Zdaniem organu, o procedurze "na pomoc finansową z przeznaczeniem na zakup leków" skarżący został poinformowany przez pracownika socjalnego. Korzysta on regularnie z dofinansowania do zakupu leków i procedura ta jest mu znana. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zażądała podania "punktu w ustawie o pomocy społecznej wskazującego na niemożliwość refundacji zakupionych już lekarstw, szczególnie ze względu na odmowę pilnych realizacji recept na lekarstwa ratujące życie". Z treści wspomnianego odwołania wynika, że zaświadczenie dotyczące refundacji leków zostało przygotowane przez pracownika socjalnego dopiero po 9 dniach od złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia 1 marca 2024 r., nr SKO/HM/430/735/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący ma 63 lata, jest kawalerem, obecnie nigdzie nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i objęty jest obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Nie posiada żadnego dochodu, oprócz zasiłku okresowego i dodatku mieszkaniowego. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje 1-pokojowe mieszkanie własnościowe z łazienką i wc, zlokalizowane na parterze budynku. Mieszkanie to wymaga remontu. Wnioskodawca uskarża się na schorzenia kręgosłupa, serca oraz na nadciśnienie. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku otrzymał kwotę 334,70 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego. W złożonym oświadczeniu z dnia 17 stycznia 2024 r. wnioskodawca oświadczył, że został poinformowany o zasadach ubiegania się o refundację. Organ podkreślił, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny co oznacza, że dopiero w sytuacji wykorzystania wszystkich swoich uprawnień, zasobów i możliwości wystąpienie o pomoc społeczną może być uznane za zasadne. Z akt sprawy wynika natomiast, że odwołujący kupił już część leków i domaga się refundacji poniesionych kosztów. Tym samym, zgłoszona potrzeba została przez stronę zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień, a to oznacza, iż nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia w celu pokrycia potrzeb istniejących, a nie takich, które zostały już zrealizowane przez wnioskodawcę. Kolegium zwróciło uwagę, że udzielanie pomocy w postaci zapewnienia podopiecznym MOPR w S. niezbędnych, ratujących zdrowie i życie leków realizowane jest na mocy porozumienia z Z. Okręgową Izbą Aptekarską zawartego w oparciu o ustawy o samorządzie gminnym, ustawy Prawo farmaceutyczne oraz ustawy o pomocy społecznej. Podstawą otrzymania leków w wybranej aptece jest wyceniona recepta oraz zaświadczenie wydane przez upoważnionego pracownika MOPR. Tym samym, klient niezwłocznie po otrzymaniu zaświadczenia może zrealizować w aptece receptę. Organ odwoławczy uznał, że jedną z podstawowych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania pomocy finansowej jest okoliczność, że skarżący dokonał zakupu leków nie dochowując niezbędnych procedur z tym związanych a do tego wykupił leki wykorzystując do tego własne możliwości. To oznacza, że potrzeba odwołującego w tym zakresie została zrealizowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, A. N. ponownie zażądał podania "punktu w ustawie o pomocy społecznej wskazującego na niemożliwość przyznania refundacji zakupionych wcześniej lekarstw" (po odmowie ich pilnej refundacji przez pracownicę MOPR), a nadto wskazania "środków z jakich musiał te lekarstwa zakupić", zaznaczając, że nie mógł to być zasiłek okresowy, który to Kolegium wskazuje przecież jako właściwy na zakup żywności, odzieży, leczenia, opłat za ogrzewanie, przeprowadzanie drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy po raz kolejny poświadcza nieprawdę, iż został on poinformowany o niemożliwości refundacji lekarstw po ich zakupie na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Z treści skargi wynika, że strona chciałaby uzyskać treść regulaminu MOPR dotyczącego tych kwestii, jednakże nie może zwrócić się w tej sprawie do MOPR bowiem ten, uniemożliwia mu nawet "udostępnienie akt" dotyczących wymienionych w jego piśmie spraw. Zdaniem skarżącego jeżeli w regulaminie znajduje się zapis o jakim mowa powyżej to winien być uznany za niezgodny z ustawą o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 29 stycznia 2024 r. wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), która w art. 8 ust. 1 pkt 1 określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie przekroczył obowiązującego kryterium dochodowego. Powyższe uprawniało go do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy, jednakże organ I instancji odmówił mu przyznania wspomnianego zasiłku z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków, zaś Kolegium podzielając stanowisko tego organu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, jedną z podstawowych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania pomocy finansowej, jest okoliczność, że skarżący dokonał zakupu leków nie dochowując niezbędnych procedur z tym związanych a do tego wykupił leki wykorzystując do tego własne możliwości. W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, że potrzeba odwołującego w tym zakresie została zrealizowana. Dodatkowo organ ten podkreślił, że skarżący jest pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. i w okresie od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. otrzymał pomoc finansową w postaci zasiłku okresowego w łącznej kwocie 1.544,70 zł, pomoc finansową w postaci świadczeń na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na łączną kwotę 150 zł oraz pomoc finansową w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę 598,55 zł. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową (zasiłek celowy "może być przyznany"). Kontrola legalności takich decyzji sprawowana przez sąd administracyjny jest ograniczona. Polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie z zachowaniem ustawowej procedury (por. np. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, czy z 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Organ ma co prawda wybór spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, równowartościowych prawnie rozwiązań, jednak powinien swój wybór wszechstronnie uzasadnić. Nie może być wątpliwości odnośnie tego, że dokonując tego wyboru miał na uwadze wszystkie relewantne prawnie okoliczności stanu faktycznego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 692/23). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie sprostały powyższym wymogom. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy uważają za jedyną możliwość uzyskania przez skarżącego zasiłku celowego na zakup leków, skorzystanie z opisanej przez nich procedury związanej z porozumieniem zawartym pomiędzy Gminą Miasto S. - Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w S. a Z. Izbą Aptekarską z siedzibą w S.. Zgodnie z tym porozumieniem pomoc przyznawana jest wyłącznie na podstawie posiadanych przez wnioskodawcę aktualnych recept, które zostały wycenione przez jedną z aptek posiadających stosowną umowę z ośrodkiem. Przy czym jest ona udzielana w oparciu o skierowanie wydane przez pracownika socjalnego. Ze skierowaniem tym należy udać się do apteki, która dokonała wyceny i na tej podstawie wnioskodawca otrzymuje niezbędne leki. Argumentacja przedstawiona przez Kolegium, wskazuje, że zdaniem tego organu zakupienie przez skarżącego leków i przedstawienie faktury potwierdzającej zakup świadczy o tym, że posiada on niezbędne środki na zakup lekarstw i tym samym wyklucza przyznanie zasiłku na ten cel bowiem ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia w celu pokrycia potrzeb istniejących, a nie takich które zostały już zrealizowane. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko nie uwzględnia jednak wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w realiach niniejszej sprawy, a także świadczy o błędnym rozumieniu przez organy treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przepisie tym ustawodawca istotnie posłużył się sformułowaniem "niezbędnej potrzeby bytowej", jednakże nie oznacza to, że dokonanie zakupu określonego artykułu, którego dotyczy wniosek o zasiłek celowy (w tym wypadku leków) zawsze równoznaczne jest z tym, że wspomniana potrzeba nie jest niezbędna. Każdy wniosek niewątpliwie wymaga szczegółowej analizy w omawianym zakresie a rezultaty tej analizy mogą się diametralnie różnić. W przypadku strony organy nie rozważały w ogóle czy w sytuacji skarżącego zakupienie leków spowodowało "zaspokojenie potrzeby" o jakim mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, uznając za oczywiste że dokonanie zakupu określonego artykułu, którego dotyczy wniosek o zasiłek celowy zawsze oznacza, że wspomniana potrzeba przestała być niezbędna. Tymczasem w ocenie Sądu, w realiach sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Ewentualne wykorzystanie na zakup niezbędnych leków np. środków uzyskanych z MOPR na inne cele, w takim przypadku wydaje się działaniem racjonalnym i w tej konkretnej sytuacji uzasadnionym (leki przeciwzakrzepowe miały być stosowane w okresie pooperacyjnym przez 20 dni, w zaświadczeniu lekarskim z dnia 1 grudnia 2023 r. widnieje zapis "wskazania życiowe"). Jednakże z przyczyn oczywistych takie działanie trudno nazwać "zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej", zwłaszcza gdy odbywa się kosztem innej równie niezbędnej potrzeby. Organ nie kwestionuje okoliczności, że jedynym źródłem dochodu o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku skarżącego jest kwota 334,70 zł (dodatek mieszkaniowy). Nie wskazuje też na jakiekolwiek inne dochody uzyskiwane przez stronę w analizowanym okresie. W sprawie nie jest też sporne, że skarżący po operacyjnym leczeniu przepukliny w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej MSWiA w S. w dniu 1 grudnia 2023 r. uzyskał receptę na leki, z których jeden należy uznać za lek ratujący życie (lek przeciwzakrzepowy – [...]). Leki te zakupił, na dowód czego przedstawił fakturę z dnia 1 grudnia 2023 r. na kwotę 90,64 zł (wraz z fakturą na inny lek, z dnia 21 grudnia 2023 r. na kwotę 12,99 zł). Zważywszy na okoliczność, że dzień 1 grudnia 2023 r. to piątek, uzyskanie środków na leki w ramach wskazywanej przez organ procedury jawi się przy tym nierealnym. Nawet gdyby strona zdołała w tym dniu uzyskać wycenę recepty, to uzyskanie zaświadczenia wydanego przez Ośrodek zgodnie porozumieniem, na które powołuje się organ mogłoby okazać się niemożliwe. W myśl bowiem § 2 ust. 7 tego porozumienia, do wystawiania zaświadczeń, o których mowa w ust. 6 upoważnieni są jedynie kierownicy wymienieni tym uregulowaniu, zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do porozumienia. Gdyby w danym dniu wspomniana osoba uprawniona z jakichkolwiek powodów nie była obecna w pracy, wydanie zaświadczenia nie byłoby możliwe, a strona przez kolejne dwa dni wolne od pracy pozbawiona byłaby leku ratującego życie. Tym samym skarżący nie miałby żadnej możliwości uzyskania pomocy na zakup niezbędnych leków. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w dniu 1 grudnia 2023 r., a więc kiedy wystawiono receptę, porozumienie nr 2/2024 z dnia 3 stycznia 2024 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasto S. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w S. a Z. Okręgową Izbą Aptekarską z siedzibą w S. jeszcze nie obowiązywało. Do akt nie dołączono przy tym wcześniejszego porozumienia wobec czego nie sposób stwierdzić, czy przewidywało taką samą czy inną procedurę. Nie budzi też wątpliwości, że w dacie wystawienia recepty (1 grudnia 203 r.) skarżący nie mógł zastosować się do procedury określonej w nieobowiązującym jeszcze porozumieniu z dnia 3 stycznia 2024 r. Zaznaczenia wymaga, że opisane wyżej okoliczności nie były brane pod uwagę przez organy, a przedstawiona przez nie argumentacja świadczy o tym, że nie dostrzegły one wyjątkowego charakteru wniosku strony o udzielenie pomocy w związku z koniecznością zakupu leku ratującego życie. Podsumowując, wskazać należy, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nastąpiła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż nie uwzględnia zebranego materiału dowodowego i nie znajduje odzwierciedlenia w sformułowanej w decyzjach ocenie prawnej. Organy nie wskazały przekonujących argumentów na zasadność wydania decyzji negatywnej z punktu widzenia zasad i trybu udzielania pomocy społecznej, a przy tym przedstawiona przez organy argumentacja świadczy o błędnym rozumieniu treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi to naruszenie wspomnianego przepisu ustawy o pomocy społecznej jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wynikające z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, jeśli nie wyjdą na jaw nowe okoliczności, powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez stronę, na okoliczność zakupu leków przepisanych mu przez lekarza w związku z rozpoznanymi u niego schorzeniami.