II SA/Sz 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - LASY PAŃSTWOWE - na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...], numer [...], Starosta , na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia [...], dotyczącej zmiany: - powierzchni [...] ha użytku gruntowego rola [...] klasy na użytek gruntowy "las" na działce numer [...] , - powierzchni [...] ha użytku gruntowego rola [...] klasy na użytek gruntowy "las" na działce numer [...], - zmiany użytków gruntowych: rola [...] klasy o powierzchni [...] ha , rola [...] klasy o powierzchni [...] ha, tereny niezabudowane na roli [...] klasy o powierzchni [...] ha i nieużytku o powierzchni [...] ha na użytek: gruntowy "las" na działce numer [...] . W związku z tym, że powierzchnia [...]ha użytku gruntowego rola [...] klasy w działce numer [...] i powierzchnia [...] ha użytku gruntowego rola [...] klasy w działce "numer [...] w planie urządzania lasu zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska zawierają się w powierzchni gruntów nieleśnych natomiast działka numer [...] nie jest ujęta w tym planie należało, zdaniem Starosty, odmówić ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian objętych wnioskiem. Nadleśniczy Nadleśnictwa złożył od tej decyzji odwołanie do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podnosząc, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. W ocenie Nadleśniczego, przywołane przepisy stanowią zasadę powszechności i priorytetu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu jest podstawowym planem gospodarczym, obowiązującym w okresie 10-letnim. Z tego powodu w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach przewidziano możliwość jego aneksowania. Aneksowanie to może jednak odbywać się wyłącznie w oparciu o dane z powszechnej ewidencji gruntów z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nie przewiduje w tym zakresie żadnych odstępstw. Zdaniem odwołującego się, przyjęcie stanowiska organu I instancji prowadziłoby do sytuacji, w której dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla powszechnej ewidencji i nie można jej zmieniać, a równocześnie w planie nie można zrobić żadnych zmian bez zmiany w ewidencji. Takie rozwiązanie uniemożliwiłoby dokonywanie przez całe lata jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych dotyczących granic i powierzchni lasów. Nadleśniczy powołał się dodatkowo na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który nakłada na starostów obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawnienia rzeczywistych użytków występujących na gruncie. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , decyzją z dnia [...], na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] zmian w działce [...], a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących podstawę swojej decyzji i stwierdził, że w obowiązującym planie urządzenia lasu zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...] będące przedmiotem sprawy grunty wykazane są jako grunty nieleśne - tereny różne. Żądanie zatem ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu i w związku z tym z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle aktualnych przepisów, staje się oczywiste, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Organ nie podzielił stanowiska odwołującego się Nadleśnictwa, że przedstawiona wykładnia przepisów skutkować może brakiem możliwości, przez całe lata, dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych dotyczących granic i powierzchni lasów. Wnioski nadleśnictw o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych w wyniku zalesień i wylesień oparte są, jak wynika to z treści art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 tej ustawy, należy uwzględnić w urzędowej ewidencji gruntów i budynków. Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Obowiązek zgłaszania prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją i dostarczenia mu odpowiednich dokumentów (art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), może być zawsze zweryfikowany przez ten organ w trybie art. 22 ust. 3 w/w ustawy i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez żądanie, jeśli organ uzna to za konieczne, dodatkowych dowodów - w tym przypadku, aktu prawnego potwierdzającego zmianę planu urządzenia lasu. W ocenie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek Nadleśnictwa o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony. Inne okoliczności występują w przypadku działki nr [...], której grunty nie są objęte dyspozycją omawianego wyżej planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa [...]. Organ II instancji stwierdził, że działka [...] decyzją Starosty z [...] została w trybie art. 36 ustawy o lasach przekazana Nadleśnictwu [...] w zarząd. Zgodnie z przywołanym przepisem w zarząd Lasów Państwowych /nadleśnictw/ przekazuje się stanowiące własność Skarbu Państwa grunty przeznaczone do zalesienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji przekazującej, Starosta [...] podał, że nieruchomość została ujęta do zalesienia w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przedstawiony stan faktyczny sprawy wykazuje, że przedmiotowe grunty Nadleśnictwo objęło w posiadanie w trakcie obowiązywania planu urządzenia lasu stąd nie zostały w nim ujęte. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł, w imieniu Skarbu Państwa - Lasy Państwowe, Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...]. Zdaniem strony skarżącej, kwestionowana decyzja nie uwzględnia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, które to przepisy są efektem zasady powszechności i priorytetu danych zawartych w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację stanowiącą podstawę wniesionego wcześniej odwołania. Według skarżącego, powołanie się na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach jest bezzasadne. Przepis ten obowiązuje od 1997 r. i przez szereg lat nikt nie kwestionował dotychczasowej praktyki dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskami nadleśnictwa. Celem tego przepisu była ochrona lasów przed zmniejszaniem ich powierzchni, a nie przed zwiększaniem. Użyte przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach wyrażenie "uwzględnia się" ma na celu ochronę gruntów leśnych przed ich pomniejszeniem. Identyczny przepis dotyczy tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach) i nikt nie dokonywał jego odmiennej interpretacji. Tworzone plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały i przewidują do zalesień różnego rodzaju grunty - rolne, tereny różne, itp. Taka interpretacja jest racjonalna, logiczna i celowa. Na poparcie swych wywodów skarżący powołał się na stanowisko Dyrektora [...] wyrażone w piśmie z dnia [...], nr [...] oraz na treść art. 36 ustawy o lasach, który wprost nakazuje przeznaczać grunty do zalesienia w planach zagospodarowania przestrzennego mimo braku dla nich planu urządzenia lasów. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz.435) w art. 20 ust. 2 wskazuje jako zasadę, że dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Wskazany art. 20 ust. 2 należy uznać jako przepis szczególny, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ma on jednak odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wbrew zarzutom skargi, z treści wskazanych przepisów nie wynika brak możliwości dokonywania zmian w planach urządzenia lasu bez dokonania zmian w ewidencji. Art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi tylko o niemożności przeprowadzenia swobodnych zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które nie są zgodne z planem urządzenia lasu. Co do zmiany granic i charakteru pozostałych gruntów zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Nr 38, poz.454). W tym zakresie odpowiednie organy Lasów Państwowych mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, zgłaszać organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Jeśli chodzi o kwestie związane z zalesieniami, wylesieniami i zmianami dotyczącymi granic i powierzchni lasów, to sprawy te powinny wynikać właśnie z planu urządzenia lasu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, to właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do zalesienia, odnowienia oraz do wylesień z tytułu zmian przeznaczenia gruntu. Zgodnie z art.2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a więc określa możliwości zagospodarowania gruntów w przyszłości. W niniejszym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa, swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 Kpa, w związku z czym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.