II SA/Sz 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. K. z dnia [...] na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art.11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami), odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na zakup żywności i ziemiopłodów. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że jakkolwiek dochody rodziny R. K. ustalone w kwocie [...] zł są niższe od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 632 zł, to jednak warunkiem przyznania pomocy jest współdziałanie osoby lub rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem R. K. nie wywiązał się z uzgodnień poczynionych z pracownikiem socjalnym w dniu [...], dotyczących zarejestrowania się w Poradni Uzależnień oraz podjęcia pracy w Ośrodku Wypoczynkowym [...] pomimo, że oferta pracy jest nadal aktualna. R. K. odwołał się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się przyznania prawa do zasiłku celowego lub okresowego, albowiem nie ma środków finansowych na podstawowe zakupy, zalega z opłatami za energię elektryczną oraz abonament telewizyjny. Utrzymuje się wyłącznie z renty rodzinnej syna D. w kwocie [...] zł oraz sprzedaży puszek po piwie, jednakże to zajęcie przynosi niewielkie dochody. Podniósł, że jego stan zdrowia ( stan narządów wewnętrznych), na podstawie badania usg, które przedłożył organowi, nie wskazuje na uzależnienie alkoholowe. Z kolei o informację na temat możliwości podjęcia pracy w Ośrodku Wczasowym [...] poprosił znajomego zatrudnionego w tej miejscowości w innym ośrodku wczasowym, albowiem nie posiadał środków finansowych na dojazd. Oferta pracy okazała się nieaktualna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i stwierdziło, że R. K. mimo działań Ośrodka Pomocy Społecznej w celu zaktywizowania odwołującego się w celu podjęcia zatrudnienia, nie wykazał chęci współpracy zmierzającej do poprawy jego sytuacji bytowej. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe okoliczności- w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej- stanowią podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało nadto, że podopieczni pomocy społecznej zobowiązani są do czynienia we własnym zakresie starań o rozwiązanie swoich problemów bytowych i nie mogą skutecznie oczekiwać, że świadczenia pomocy społecznej pokryją wszystkie ich potrzeby. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zasadzie uznania administracyjnego i przysługuje wówczas, gdy sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna a on sam, ze względu na własną nieporadność oraz z powodu okoliczności, na które nie ma wpływu, nie ma możliwości podjęcia pracy. W ocenie Kolegium w sprawie R. K. takie okoliczności nie wystąpiły, albowiem miał możliwość podjęcia pracy, ale z niej zrezygnował z bliżej nie określonych powodów. R. K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał dodatkowo, że ze względu na niepełnosprawność nie mógłby podjąć zaproponowanej pracy w charakterze pracownika placowego, albowiem zmiany zwyrodnieniowe stawu barkowego obu kończyn górnych uniemożliwiają mu wykonywanie jakichkolwiek prac fizycznych, a proponowane zatrudnienie na tym właśnie polegało. Zakwestionował również twierdzenie jakoby nie poszukiwał pracy we własnym zakresie podając, iż jest w stałym kontakcie z pracownikiem Powiatowego Urzędu Pracy , ukończył kursy organizowane przez ten Urząd oraz wielokrotnie podejmował pracę ( pracownik [...], kierownik [...], prowadził [....]). Skarżący upatruje niepowodzenia w znalezieniu pracy w tym, iż ukończył [...] lat, zaś pracodawcy poszukują głównie ludzi młodych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest uzasadniona. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji ulegały zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa miały dla sprawy znaczenie prawne. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że w obu tych decyzjach organy nie dokonały pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a twierdzenia w nich zawarte wadliwie interpretują obowiązujące prawo. Nadto uzasadnienia decyzji mają charakter zbyt ogólnikowy i nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Prezentowane wyżej stanowisko Sądu dotyczy w szczególności uzgodnień, jakie poczynił organ I instancji w trakcie aktualizacji w dniu [...] wywiadu rodzinnego przeprowadzonego u R. K. w zakresie potwierdzenia oferty pracy oraz przedłożenia zaświadczenia z Przychodni Terapii Uzależnienia i Współuzależnienia od Alkoholu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] , [...] potwierdzały fakt zarejestrowania skarżącego w tym Urzędzie w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Dokumenty te stwierdzały nadto, że nie ma możliwości zatrudnienia R. K. ze względu na brak odpowiedniej oferty pracy. W aktach administracyjnych sprawy nie ma innych dowodów dotyczących ofert pracy dla skarżącego, w tym oferty, która stanowiła bezpośrednią przesłankę odmowy przyznania zasiłku celowego. Nie jest dowodem w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego informacja zawarta w piśmie Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. skierowanym do organu odwoławczego, dotycząca m.in. oferty pracy w Ośrodku Wypoczynkowym [...] Treść tej informacji nie tylko nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ale jest również rozbieżna z treścią zaświadczeń wystawionych przez Powiatowy Urząd Pracy o braku oferty pracy dla skarżącego. Kolegium oprócz ogólnych stwierdzeń w przedmiocie podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, do tych rozbieżności się nie ustosunkowało. Organ II instancji nie odniósł się nadto do zarzutu odwołania dotyczącego nałożenia na R. K. przez organ I instancji obowiązku przedłożenia zaświadczenia z Przychodni Terapii Uzależnienia i Współuzależnienia od Alkoholu. Zgodnie z art. 7 pkt 13 ustawy o pomocy społecznej, pomocy tej udziela się osobom lub rodzinom w szczególności z powodu alkoholizmu lub narkomanii. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie nakłada na osoby ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej obowiązku przedkładania organom pomocy społecznej zaświadczenia w przedmiocie poddania się leczeniu odwykowemu, bądź też poddania się badaniu w poradni na okoliczność uzależnienia od alkoholu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473), poddanie się leczeniu odwykowemu jest dobrowolne, zaś wyjątki od tej zasady określa ustawa. O zastosowaniu obowiązku leczenia odwykowego orzeka właściwy sąd rejonowy w trybie i na zasadach określonych w powołanej wyżej ustawie. Żądanie zatem zaświadczenia od skarżącego w świetle powołanych wyżej przepisów było nieuprawnione. Powyższe nie oznacza zaniechania prowadzenia w uzasadnionych przypadkach pracy socjalnej z osobami uzależnionymi od alkoholu, jednakże nakładanie na te osoby obowiązków oraz ich egzekwowanie musi następować w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży więc obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Kolegium przekroczyło granice uznania administracyjnego, albowiem nie wyjaśniło jakie motywy w istocie legły u podstaw odmowy przyznania R. K. świadczeń zasiłku celowego. Nie mogą bowiem stanowić o odmowie wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia dotyczące powinności osoby ubiegającej się o świadczenia pomocy społecznej, lecz poparte dowodami okoliczności, które uprawniają organ do negatywnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy skarżącego. Wskazane wyżej uchybienia przesądzają o wadliwości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Wobec niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich okoliczności sprawy Kolegium winno rozważyć podjęcie działań, o których mowa w art. 136 Kpa, bądź w art. 138 § 2 tej ustawy. Wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji wyroku.