II SA/Sz 250/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi M. i J. H. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i J. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. i J. H., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...], udzielającą E. i R. D. pozwolenia na użytkowanie garażu [...] położonego w [...] przy ul. [...] nr [...], działka nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] m. [...], W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...]r. na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] oględzin ustalono, iż posadowiony na nich jest budynek parterowy, niepodpiwniczony, z dachem jednospadowym krytym blachą. Został on wybudowany przez R. D. bez stosownych pozwoleń w [...] r. i wykorzystywany jako garaż [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. zgodnie z którymi w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, lub 2) powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na podstawie pisma Urzędu Gminy i Miasta w [...] z dnia [...]r., znak: [...] informującego, że zgodnie z uchwalonym w roku [...] planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] działki, na których zbudowany został garaż przeznaczone były pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ I instancji uznał, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w ww. art. 37 pk.1. Ponadto z analizy wyrysu kopii mapy zasadniczej uzyskanej z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] oraz materiału zdjęciowego pozyskanego w trakcie kontroli wynika, iż położenie przedmiotowego budynku garażowego, nie wpływa na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki nr [...] - należącej do Państwa H., zatem nie zachodzą również okoliczności określone w wyżej cytowanym pkt 2. Wobec powyższego organ I instancji w [...] na podstawie art. 56, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do [...]r., niezbędnych dokumentów i opinii w celu stwierdzenia zdatności obiektu do użytkowania. Inwestor wykonał nałożone obowiązki w terminie. W takim przypadku, w zależności od wskazań określonych w przedłożonym przez inwestora orzeczeniu technicznym, organ powiatowy wydaje bądź decyzję w oparciu o przepisy art. 40 cytowanej ustawy, nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, bądź gdy nie zachodzi konieczność wykonania takich robót, po stwierdzeniu zdatności obiektu do użytkowania, na podstawie art. 42 wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z przedłożonego przez inwestora orzeczenia technicznego, sporządzonego przez B. Z., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej wynika, iż ww. garaż [...] wykonany został zgodnie z przepisami budowlanymi, zasadami wiedzy i sztuki budowlanej. Obiekt znajduje się w stanie technicznym dobrym i nie zagraża życiu i zdrowiu osób przebywających w nim i w jego bezpośrednim sąsiedztwie, jak również nie zagraża mieniu w nim przechowywanym. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z prawem. Odnosząc się do argumentów odwołania, iż przedmiotowy garaż posadowiony jest częściowo na działce odwołujących się organ II instancji wyjaśnił, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r., nie zawierają podstawy prawnej, pozwalającej żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czynności nakazywane na podstawie ww. przepisów mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, a nie cywilnego. Rozstrzygnięcie sporu w kwestii zajęcia przedmiotowym budynkiem części nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się może nastąpić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. i J. H. zaskarżyli decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących zaskarżone decyzje organów obu instancji nie odpowiadają prawu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8 art.10 oraz art. 81 kpa. Nie wzięto bowiem pod uwagę interesów skarżących jako strony postępowania, podnoszonych przez nich twierdzeń i wniosków (dotyczących m.in. wpływów tej samowoli budowlanej na walory użytkowe i ekonomiczne ich działki; posadowienia garażu na części ich działki(nr [...])- co godzi w ich prawo własności, a tym samym narusza przepisy art. 64 Konstytucji RP. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983/2 poz. 64, skarżący wskazują, iż zasadom art. 8 kpa nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto organ I instancji nie zawiadomił ich, jako stron postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań. Wskazane uchybienia postępowania organów I i II instancji przełożyły się na błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, błędne wyciągnięcie wniosków, co skutkowało niekorzystną dla nich decyzją. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja, wydana została również z obrazą prawa materialnego, a to przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, albowiem . 1) obiekt ten jest niezwykle uciążliwy dla otoczenia, pogarsza w sposób istotny warunki użytkowe działki skarżących oraz powoduje, że teren w jego otoczeniu jest zacieniony, co obniża jego walory rekreacyjne; 2) posadowiony został na części ich działki, czy też na jej granicy bez ich zgody i nie zapewnia określonych przepisami odległości; 3) w sąsiedztwie nie jest możliwym posadowienie jakiegokolwiek budynku czy też budowli, blokuje więc walory inwestycyjne ich działki; 4) nie spełnia przepisów ochrony przeciwpożarowej, co stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia. Okoliczności te wpływają na znaczne obniżenie wartości działki skarżących , w stosunku do wartości, jaką osiągnęłaby gdyby samowola budowlana Państwa D. nie miała miejsca. W toku postępowania nie podjęto próby zbadania tych okoliczności. Ograniczono się jedynie do dokonania oględzin w dniu [...] r. Nie przeprowadzono rzetelnej analizy popartej obiektywną ekspertyzą w zakresie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, tj. pod kątem tego czy wzniesiony obiekt zlokalizowany został w sposób umożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy działki sąsiedniej, a także czy obiekt ten nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia oraz czy spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp. oraz jaki ma wpływ na wartość działki skarżących. Skarżący kwestionują również, przedstawiony w zaskarżonych decyzjach argument odnośnie neutralności tytułu prawnego do nieruchomości, na której przedmiotowy garaż został posadowiony. Podnoszą, iż w trakcie postępowania administracyjnego wielokrotnie zwracali uwagę, na okoliczność, że obiekt wybudowany został w wyniku samowoli budowlanej na ich nieruchomości, oraz wykazali, iż z uwagi na spór co do prawa własności tej części nieruchomości postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania cywilnego w przedmiocie prawa własności do spornej części działki. Zdaniem skarżących - do legalizacji samowoli nie jest wystarczająca zgoda poprzedniego właściciela nieruchomości na tę budowę. Budynek wybudowany został niezgodnie z prawem, toteż zgoda ich poprzedników istotna byłaby gdyby legalizacja odbywała się na chwilę jej wyrażenia. Na chwilę obecną na legalizację niezbędna jest zgoda obecnych właścicieli działki. Końcowo skarżący stwierdzają, iż obiekt nie jest zdatny do użytku i na podstawie art. 37 ust. 2 powinna zostać nakazana jego rozbiórka ze względu na inne ważne przyczyny - naruszenie prawa własności. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania – inwestorzy przedmiotowego garażu E. i R. D. Zaprzeczają oni, iż garaż wybudowany został na gruncie skarżących. Podnoszą też, iż na usytuowanie garażu przy granicy posiadali zgodę poprzednich właścicieli nieruchomości, która obecnie jest własnością skarżących. W toku rozpraw pełnomocnik skarżących podniósł, iż między skarżącym a uczestnikami postępowania toczy się spór sądowy przed sądem powszechnym, o wydanie skarżącym przez uczestników części nieruchomości zajętej pod przedmiotowy garaż (sygn. akt [...]). Ponadto - jego zdaniem – sporny garaż został wybudowany w [...]r. Okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona. Wojewódzki Sad Administracyjny z w aż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145§ 1 pkt 1 P.p.s.a), mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Analizując pod tym kątem akta sprawy, przebieg postępowania oraz treść zaskarżonej decyzji i zarzuty skargi Sąd. nie będąc z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie , choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Jeśli trafne są ustalenia organu, iż sporny garaż został wybudowany przed rokiem [...], to zasadnie przyjęto, iż sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wynika to bowiem z regulacji zawartej w art. 103 ust.2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W świetle tych przepisów, przytoczonych w zaskarżonej decyzji, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powstałego w wyniku samowoli budowlanej, czego domagają się skarżący, może być wydany jednie w przypadku, gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, lub też powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jest bezsprzeczne w sprawie, że pierwsza z tych przesłanek nie zachodzi, albowiem wykazane zostało odpowiednim dokumentem właściwego organu, iż w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren, na którym został zbudowany przedmiotowy garaż, dopuszczał tego typu zabudowę. Inwestor wykazał również, przedkładając opinię uprawnionego rzeczoznawcy, że obiekt ten został zbudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nie zostało też wykazane, że powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych. Szerszego rozważenia wymaga jednak – zdaniem Sądu - ocena, czy obiekt ten nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Warunki użytkowe – to także możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swej nieruchomości przez skarżących, twierdzących, iż garaż stoi częściowo na ich nieruchomości. Wprawdzie organ ma rację twierdząc, iż jest to spór o charakterze cywilnoprawnym, podlegającym rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, to jednak nie przeanalizował należycie powyższego argumentu skarżących, w aspekcie pogorszenia warunków zagospodarowania przez nich własnej działki, co rzeczywiście stanowi naruszenie art. 7 i 9 kpa, mogące w tym wypadku mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 8 kpa organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis ten również nie był przez organ zachowany. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący dwukrotnie (dnia [...]r. i [...]r.) skierowali do organu I instancji wnioski o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie z ich powództwa o wydanie im przez inwestorów części gruntu, na którym posadowiony jest przedmiotowy garaż. Wnioski te zostały przez organ I instancji całkowicie zignorowane. Nie wydano bowiem ani postanowienia zawieszającego postępowanie, ani postanowienia o odmowie zawieszenia. Aczkolwiek w świetle art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r. sama kwestia właściwości gruntu, na którym posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt budowlany, nie jest sama w sobie przesłanką do wydania nakazu rozbiórki tego obiektu w trybie postępowania administracyjnego, jednakże postępowanie przed sądem powszechnym, o którym informowali organ skarżący, mogło mieć znaczenie dla oceny, czy obiekt ten nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Z akt sprawy nie wynika też, iż przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...]r. jaki i przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, skarżącym umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w trybie art. 10 § 1 kpa. Ponadto wyjaśniona być powinna data powstania powyższej samowoli, w szczególności zarzut skarżących, iż garaż został wybudowany w [...]r. Z tych względów Sąd uznał, iż powyższe naruszenia art. 7, 8 i 9 10 Kpa oraz art. 97 ust.1 pkt 4 Kpa mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania (pkt, III) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.