II SA/Sz 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. i M. S. oraz M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i umorzenia postępowania organu I instancji I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr[...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) art. 104 k.p.a., nakazał M. i M. S. przedłożenie w terminie do dnia [...] określonych dokumentów w celu doprowadzenia wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie, zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Następnie decyzją z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 155 kpa zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] w części dotyczącej terminu – ustalając nowy termin na dzień [...], pozostawiając bez zmian pozostałe elementy rozstrzygniętej decyzji. W dniu [...] do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek T. B. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego , jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ: 1) nie umożliwiono stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie doręczono stronie decyzji, czym uniemożliwiono jej zaskarżenie. 2) niezasadnie przyjęto, że samowolę popełniono w [...], co spowodowało rozstrzygnięcie decyzji na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zbadaniu sprawy w oparciu o akta przekazane przez Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz materiał dowodowy zgromadzony w trakcie prowadzonego postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji organu powiatowego. W postępowaniu odwoławczym Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W/w decyzję Inspektora nadzoru Budowlanego M. i M. S. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt IVSA 3956/01, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego , uznając, że "przytoczone w motywach decyzji obu instancji okoliczności nie stanowią przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji". Sąd stwierdził, że "ujawnienie po wydaniu decyzji, która stała się ostateczna, nowych dowodów, istniejących w dacie wydawania decyzji, lecz nie znanych organowi orzekającemu jak również – okoliczności nie brania udziału przez stronę – bez jej winy – w postępowaniu nie są przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Okoliczności te mogły być powoływane w zgłoszonym w odpowiednim terminie żądaniu wznowienia postępowania, bowiem są to przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie swojej decyzji ostatecznej z dnia [...], a następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił ją i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Od decyzji odwołali się M i M. S. oraz T. B.. Małżonkowie S. w swoim odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucają: 1) naruszenie art. 151 § 1, w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie pomimo, iż przepis art. 151 § 1 k.p.a. nie przewiduje zakończenia wznowionego postępowania tą formą decyzji, a nadto brak jest podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, skoro strona nie uzyskała ostatecznego wyjaśnienia sprawy pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego, 2) naruszenie art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sprawie, organ I instancji zaniechał rozpoznania sprawy, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego, dołączając do akt sprawy jedynie mapę uzupełniającą działki nr [...], pomijając milczeniem wszystkie liczne wnioski dowodowe złożone przez stronę, 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku nieuzasadnionego zaniechania przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów zgłoszonych przez strony, 4) naruszenie art. 19 k.p.a., nie przekazując sprawy do prowadzenia właściwemu organowi – Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. T. B. w swoim odwołaniu zarzuca decyzji zatajenie wydania w postępowaniu administracyjnym dwóch decyzji administracyjnych oraz zawężenie zakresu postępowania administracyjnego. Podnosi, iż organ powiatowy uchylił decyzję ostateczną z dnia [...], która nie ma mocy prawnej od dnia [...], i pozostawił w obiegu prawnym drugą ostateczną decyzję administracyjną z dnia [...], nakładającą przedłożenie dokumentacji do dnia [...]. Ponadto zarzuca organowi, iż pozostał bezczynny w odniesieniu do składanych przez nią wniosków, czego dowodem jest wydana decyzja z dnia [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie obiektu "szopy" wybudowanego w całości na terenie działki nr [...], stanowiącej jej własność, żąda uchylenia decyzji i nakazanie rozbiórki obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 oraz art. 105 § 1 k.p.a., uchylił decyzję ostateczną Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz zmieniającą ją decyzję ostateczną Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w trakcie prowadzonego w sprawie, w [...], postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...]) przedłożony został nowy dokument, potwierdzający wybudowanie budynku po [...]. Jest to mapa uzupełniająca w skali 1:500, która posiada pieczęć Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, poświadczającą zgodność dokumentu z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...], a także zapis geodety T. D.: "Stwierdzam aktualność danych ewid. i syt. w dz. [...] z terenem. [...]." Na mapie tej nie figuruje przedmiotowy budynek gospodarczy. W związku z powyższym organ uznał, iż samowolę popełniono po [...]. A więc przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania w sprawie wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego i wydana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...], są niezgodne z prawem. Stosownie bowiem do przepisu art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane przepisy dotychczasowe (tj. prawa budowlanego z 1974r.) stosuje się do samowoli budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed [...]). Zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2, zgodnie z którym organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane określają tryb postępowania w sprawach samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, a pierwszym etapem w takim postępowaniu (przy legalizacji obiektu) jest wydanie przez organ postanowienia o obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe, po uchyleniu decyzji dotychczasowej, wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (ze względu na powyższy tryb postępowania w sprawie samowoli budowlanych), dlatego organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie (rozstrzygnięcie niemerytoryczne). Uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] powoduje, że decyzja zmieniająca z dnia [...] nie ma racji bytu. Zasadnym więc było uchylenie obydwu decyzji (w tej samej sprawie) jednocześnie. Zdaniem organu rozstrzygnięcie niniejszej decyzji należy rozumieć jako umorzenie postępowania prowadzonego w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974r., z uwagi na bezsporny fakt popełnienia samowoli budowlanej po [...]. Postępowanie organu I instancji powinno być zatem prowadzone zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Orzekając w sprawie organ odwoławczy uznał w/w dokument geodezyjny jako decydujący w sprawie. Organ nie uwzględnił licznych, zawartych w aktach, pisemnych oświadczeń świadków (ze względu na podawane przez nich różne daty wybudowania budynku) jedni potwierdzają, że obiekt powstał w [...] inni, że w [...] oraz oświadczenia T. D. z dnia [...] o istnieniu obiektu w okresie wykonywanej przez niego w/w mapy (wobec dodatkowego zapisu geodety na mapie: "stwierdzam aktualność...", jest mało wiarygodne). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. K. oraz M. i M. małżonkowie S.. M. K. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. tj. brak wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy uchylając decyzje organu I instancji z [...] i [...] winien wydać nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. M. i M. małżonkowie S. w swojej skardze domagają się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucają naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 146 § 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie obu skarg. Uczestniczka postępowania T. B. poparła skargę M. K., a co do skargi małżonków S. za nietrafny uważa zarzut naruszenia art. 146 k.p.a. Zdaniem uczestniczki postępowania sporny obiekt gospodarczy winien zostać rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargi M. K. i M. i M. małżonków S. zasługują na uwzględnienie. Jedną z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 (zdanie 1) zasada niewzruszalności decyzji administracyjnych a zgodnie z art. 16 § 1 (zdanie 2 tegoż kodeksu) uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego. Taki zapis ustawowy wprost wskazuje na wyjątkowość trybu wzruszenia decyzji. Wynikają z tego określone konsekwencje, a m.in. to, że wszczęcie owego szczególnego trybu, mającego doprowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji, samo przez się, nie powoduje utraty mocy obowiązującej tej decyzji. Tego rodzaju zasada ma swoje głębokie uzasadnienie z punktu widzenia ładu i porządku prawnego oraz zapewnienia pewności obrotu prawnego. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji wynika także i to, że wszczęcie postępowania szczególnego w przedmiocie wzruszenia ostatecznej decyzji nie niweczy domniemania prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji, nawet wówczas gdyby w istocie decyzja ostateczna dotknięta była wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., czy też wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. Dopóki bowiem, decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wiąże ona zarówno organy jak i strony oraz nie można jej przypisać niezgodności z prawem, a tym bardziej nieważności z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] znak [...] nakazującą M. i M. S. przedłożenie w terminie do [...] określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Jako podstawę wznowienia, organ ten, wskazał przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., który stanowi: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Na załączonej do akt sprawy mapie uzupełniającej działki nr [...], sporządzonej przez geodetę T. D. w skali 1:500, posiadającej pieczęć Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , poświadczającej zgodność dokumentu z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] a także zapis geodety T. D.: "Stwierdzam aktualność danych ewid. i syt. w dz. [...] z terenem. [...], przedmiotowy budynek gospodarczy nie figuruje. Zatem w/w mapa uzupełniająca stanowi nowy dowód w sprawie, istniejący w dniu wydania decyzji z dnia [...] i [...] lecz nie znany Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, przed ich wydaniem. Stwierdzenie, że przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie w tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) następuje w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. W wyniku przeprowadzenia postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt. 1). Jeżeli zatem organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. (przy ustaleniu, że nie wystąpiły przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a.), 3) trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. i ustali, że wystąpiły przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drugą (2) z opisanych sytuacji. Organ po stwierdzeniu zaistnienia podstaw do wznowienia w w/w sprawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. – podejmuje rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 1 pkt 2 tzn. decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja zastępuje decyzję dotychczasową i niejako organ rozstrzyga "od nowa" sprawę. Oczywiście organ uchylając decyzję dotychczasową stosuje prawo obowiązujące w chwili orzekania. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie orzekły o istocie sprawy. Skoro zdaniem organów zastosować należało przepisy Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. to po przeprowadzeniu postępowania w tym trybie winny wydać po uchyleniu decyzji dotychczasowej, nowe rozstrzygnięcie w sprawie, w trybie tej ustawy. Nie było podstaw do umarzania postępowania organu I instancji prowadzonego w trybie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach z dnia 6 marca 1984r. sygn. akt SA/Kr 95/84 oraz z 16 września 1993r. sygn. akt SA/Gd 806/93, jeżeli po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku której wyłączone jest w danej sprawie wydanie decyzji administracyjnej, organ rozpoznający sprawę na nowo, jeżeli stwierdził istnienie podstawy wznowieniowej, powinien uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie I instancji. W rozpoznawanej sprawie, jak wykazano wyżej, taka sytuacja skutkująca umorzenie postępowania nie zachodziła, bowiem nie jest wyłączone wydanie decyzji administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy zastosowaniu reguł przewidzianych w art. 7, 8, 77 § 1, 78, 80 k.p.a. organ rozważy również, czy zachodzą przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a., na istnienie których powołują się skarżący małżonkowie S.. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.