II SA/Sz 251/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] B. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w S. z dnia 2 lutego 2022 r. nr Kw-073-20-183/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. S. w S. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w S. (dalej: "organ zobowiązany") z dnia 2 lutego 2022 r. nr KW-073-183/2022 odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 3 stycznia 2022 r. nadesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej 4 stycznia 2022 r. Wnioskodawca zwrócił się do organu zobowiązanego o podanie ilości pacjentów hospitalizowanych z potwierdzonym Covid-19 w rozgraniczeniu na pacjentów zaszczepionych i niezaszczepionych oraz podanie ilu z tych pacjentów znajduje się na Oddziale Anestezjologii i Intensywnej terapii z podziałem na pacjentów zaszczepionych i niezaszczepionych? Pismem z 18 stycznia 2022 r. organ zobowiązany poinformował Wnioskodawcę, że informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W tym zakresie wezwano Wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi z 19 stycznia 2022 r. Wnioskodawca wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż skoro codziennie za pośrednictwem Telewizji Publicznej podawane są informacje z Ministerstwa Zdrowia o ilości osób hospitalizowanych w szpitalach z powodu zakażenia Covid-19 z podziałem na osoby zaszczepione i niezaszczepione to logiczne jest, że dane te muszą pochodzić ze szpitali publicznych, w tym z przedmiotowej placówki. Analogiczne stanowisko przedstawił Wnioskodawca w zakresie drugiego pytania dotyczącego przekazania informacji o ilości osób hospitalizowanych w podziale na zaszczepionych i niezaszczepionych przeciwko Covid-19. Zdaniem Wnioskodawcy żądanymi danymi organ zobowiązany musi dysponować. W dniu 2 lutego 2022 r. organ zobowiązany wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz.U.2020.2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), którą odmówił Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem. Organ zobowiązany powołał przepis art. 1 ust. 1 u.p.i.p. i w tym zakresie wyjaśnił istotę informacji publicznej przetworzonej i pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których te zagadnienia były poddane analizie. Następnie organ zobowiązany stwierdził, że Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji o charakterze informacji publicznej przetworzonej. Przemawiają za tym okoliczności dotyczące danych, które organ ma w prowadzonych przez siebie rejestrach i zestawieniach. Wyjaśnił, że nie prowadzi odrębnych rejestrów czy też zestawień zawierających dane żądane przez Wnioskodawcę, a przygotowanie informacji zgodnej z wnioskiem wymagałoby podjęcia przez organ zobowiązany szeregu czynności przetwarzania tych informacji. To z kolei wiązałoby się z koniecznością znaczącego zaangażowania zasobów organu, w szczególności nakładu pracy pracowników. Organ zobowiązany, aby udostępnić żądane informacje musiałby przygotować przedmiotowe zestawienia. Tym samym jego zdaniem pozytywne rozpatrzenie wniosku wymagałoby spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W piśmie wniesionym bezpośrednio do WSA w Szczecinie (wpływ w dniu 17 lutego 2022 r.) zatytułowanym odwołanie Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu. Zdaniem Wnioskodawcy decyzja naruszyła jego prawo do informacji przewidziane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ skoro codziennie za pośrednictwem Telewizji Publicznej podawane są informacje z Ministerstwa Zdrowia o ilości osób hospitalizowanych w szpitalach z powodu zakażenia Covid-19 z podziałem na osoby zaszczepione i niezaszczepione to logiczne jest, że dane te muszą pochodzić ze szpitali publicznych, w tym z przedmiotowej placówki. Tym samym tego rodzaju danymi organ zobowiązany powinien dysponować, bo trudno w to uwierzyć, aby w aktualnej sytuacji, nie weryfikował tego szpital. Pismo Wnioskodawcy zostało uznane za skargę na decyzję organu zobowiązanego z dnia 2 lutego 2022 r. i jako skardze wniesionej w terminie tutejszy Sąd nadał bieg. W odpowiedzi na skargę organ zobowiązany podtrzymał przedstawione w decyzji stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ zobowiązany uznał zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP za nieuzasadniony. Wyjaśnił, że przepis ten reguluje zasadę - prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, jednak zgodnie z ust. 4, tryb udzielenia informacji publicznej reguluje u.d.i.p. Natomiast obowiązek wykazania okoliczności interesu publicznego, z którego nie wywiązał się Skarżący, wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzja nie narusza art. 2 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ Skarżący nie został pozbawiony prawa do uzyskania informacji publicznej, tylko nie spełnił dodatkowego, ustawowego warunku, od którego uzależnione jest udostępnienie informacji przetworzonej. Decyzja nie narusza również art. 10 ust. 1 u.d.i.p., przepis ten reguluje tylko formę inicjowania postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo organ zobowiązany wskazał, że Skarżący nie sprecyzował, jakiego okresu dotyczyć miałyby informacje o pacjentach. Z treści wniosku nie wynika, czy Skarżący domaga się informacji o pacjentach przebywających w SP ZOZ MSWiA w S. w chwili złożenia wniosku, czy w innym przedziale czasowym, czy też chodzi o wszelkich pacjentów z Covid-19, którzy przebywali w SP ZOZ MSWiA. Zdaniem organu zobowiązanego wniosek o udostepnienie informacji publicznej musi być sformułowany na tyle jasno i jednoznaczni, by możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W załączeniu do pisma z dnia 8 kwietnia 2022 r. Skarżący nadesłał kopię pisma Szpitala Wojewódzkiego w K., które zawiera odpowiedź na analogiczne pytanie zadane przez Wnioskodawcę, w trybie udostępnienia informacji publicznej. W treści pisma znalazła się szczegółowa odpowiedź na pytanie postawione we wniosku o takie udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargę należy oddalić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.2022.329 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadzał się do tego, czy organ zobowiązany zasadnie odmówił udzielenia Skarżącemu informacji odnośnie ilości pacjentów hospitalizowanych z potwierdzonym Covid-19 w rozgraniczeniu na pacjentów zaszczepionych i niezaszczepionych oraz podanie ilu z tych pacjentów znajduje się na Oddziale Anestezjologii i Intensywnej terapii z podziałem na pacjentów zaszczepionych i niezaszczepionych oraz czy zasadnie uznał tę informację za informację przetworzoną. Organ wyraziły stanowisko, że wskazane informacje – ujęte w ww. wniosku, co do których odmówiono Skarżącemu ich udostępnienia – mają charakter przetworzony, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W związku z tym organ uznał za zasadne wezwać Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Natomiast Skarżący uznaje, że odmowa udostępnienia wskazanych informacji jest równoznaczna de facto z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż informacje, o które wnioskował Skarżący mają charakter prosty. Sąd stwierdził, że ocena dokonana przez organ zobowiązany odpowiada obowiązującemu prawu. Informacje, o które zwrócił się Skarżący w ww. wniosku mają charakter przetworzony. Należy wskazać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, ustanowione w art. 61 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego (zob. wyroki NSA: z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13; z 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14). Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego – za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał wskazał, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań. Wobec tego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z: 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12; 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, publ.: jw.). Fakt, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przesłanka materialnoprawna "szczególnej istotności" niewątpliwie determinuje tryb postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej (zob. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; 11 września 2012 r., I OSK 1015/12; 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, publ. jw.). Tak, więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak "szczególnego interesu publicznego". W rozpoznawanym przypadku organ administracyjny wykazał, że nie zachodzą przesłanki dla udzielenia informacji przetworzonej. Wyjaśniono, że Organ nie dysponuje gotowymi informacjami, o których udostępnienie zwrócił się Skarżący w ww. wniosku, tj. wskazał, że nie prowadzi odrębnych rejestrów czy też zestawień zawierających dane żądane przez Wnioskodawcę, a przygotowanie informacji zgodnej z wnioskiem wymagałoby podjęcia przez organ zobowiązany szeregu czynności przetwarzania tych informacji. To z kolei wiązałoby się z koniecznością znaczącego zaangażowania zasobów organu, w szczególności nakładu pracy pracowników. Organ zobowiązany, aby udostępnić żądane informacje musiałby przygotować przedmiotowe zestawienia. Tym samym jego zdaniem pozytywne rozpatrzenie wniosku wymagałoby spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. A zatem, w ocenie Sądu, zasadna była w badanym przypadku odmowa udostępnienia wspomnianych informacji, ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego w sprawnym i efektywnym realizowaniu przez organ zobowiązany jego ustawowych zadań w zakresie ochrony zdrowia obywateli. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji pismem z 18 stycznia 2022 r. poinformował Skarżącego, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwał Skarżącego do wykazania interesu szczególnie istotnego dla interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni pod rygorem odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie, pismem z 19 stycznia 2022 r. odmówił wykazania interesu szczególnie istotnego dla interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej w sposób i w formie wskazanej we wniosku i zażądał niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji lub odmowy jej wydania pod rygorem zaskarżenia bezczynności organu. W ocenie Sądu z uwagi na wyżej wskazane argumenty, które nie sprowadzają się jedynie do czasochłonności sporządzenia nowej informacji a wynikają z faktu, że stanowi ona informację jakościowo nową w oparciu o szereg dokumentów i ich analizę jakiej organ nie dokonuje na bieżąco w ramach swoich obowiązków i nie posiada w swoich zasobach, uzasadnia uznanie jej za informację przetworzoną. Jako taka wymaga wykazania interesu publicznego. Skoro zaś Skarżący tego nie wykazał, a organ nie stwierdził wystąpienia powyższej przesłanki, organ był uprawniony do odmowy udostępnienia żądanej informacji. W ocenie Sądu okoliczność, że inne organy udostępniły Skarżącemu analogiczną informację nie stanowi podstawy do uznania zasadności stanowiska w rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że możliwym jest dysponowanie przez inne podmioty odmiennymi od organu rejestrami czy też zestawieniami zawierającymi dane żądane przez Skarżącego. Również powołana przez Skarżącego okoliczność dysponowania przez Ministerstwo Zdrowia żądanymi przez Skarżącego danymi nie uzasadnia zarzutów skargi z uwagi na możliwość przetworzenia przez Ministerstwo danych przekazywanych przez organ. Sąd ponownie wskazuje, że występowanie kwalifikowanego istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji nie wynikało z treści wniosku Skarżącego. Wobec powyższego zasadne było ww. wezwanie przez organ pismem z 18 stycznia 2022 r. do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania tego pisma, że uzyskanie wskazanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie wykonał wskazanego wezwania, tzn. nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W przywołanym wyżej wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Z całą pewnością ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Niezależnie od tego sama treść przedstawionej przez Skarżącego argumentacji zawartej w treści skargi mającej wskazywać na brak obowiązku wykazania w rozpoznawanej sprawie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, nie jest przekonywująca skoro sam Skarżący przyznaje, że "codziennie za pośrednictwem Telewizji Publicznej podawane są informacje z Ministerstwa Zdrowia o ilości osób hospitalizowanych w szpitalach z powodu zakażenia COVID-19 z podziałem na osoby zaszczepione i niezaszczepione". Skarżący ma zatem dostęp do wnioskowanej informacji publicznej w szerszym zakresie. Tym bardziej zasadna jest w badanym przypadku odmowa udostępnienia wspomnianych informacji, biorąc pod uwagę konieczność ochrony interesu publicznego w sprawnym i efektywnym realizowaniu przez organ zobowiązany jego ustawowych zadań z zakresu ochrony zdrowia obywateli. Sąd nie przeprowadził dowodu z załączanego do pisma procesowego Skarżącego z 8 kwietnia 2022 r. pisma Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego w K. z 11 stycznia 2022 r., albowiem okoliczność, że inne organy udzielały informacji Skarżącemu nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, co wskazano powyżej. Nawet gdyby inne organy udzielały informacji w bardzo zbliżonym lub zbieżnym zakresie pozostawałoby to bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nie czynności innych podmiotów a ustalenia w danej sprawie stanowią podstawę do uznania czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej. W rezultacie Sąd nie stwierdził naruszenia w niniejszym przypadku ani norm art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ani też innych norm prawa materialnego i procesowego, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.