II SA/Sz 252/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę. 1. Burmistrz M. decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak GP.6730.1.2017, wydaną w wyniku wznowienia postepowania odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia 11 lipca 2017 r., znak: GP.6730.1.2017 w sprawie zmiany decyzji Burmistrza M. nr GP.7331-34/2010 z dnia 28 lutego 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki [...] w obrębie K. gm. C. , oraz stwierdził, że ww. decyzja w przedmiocie zmiany została wydana z naruszeniem prawa. 2. W wyniku wniesienia odwołania przez S. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), decyzją z dnia 1 marca 2024 r. nr SKO/Ma/420/3558/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy po przytoczeniu podstaw prawnych, w uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawca faktycznie posiadał status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którą próbuje obecnie wzruszyć. Pominięcie Skarżącego w toku postępowania stanowiło zatem uchybienie procesowe, a wznowienie postępowania było zasadne, gdyż zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie Organ wskazał na przesłanki zawarte w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej i uznał, że w tej sprawie zostały one zrealizowane. Organ podkreślił, że uchylenie decyzji ostatecznej było niemożliwe z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że decyzja ostateczna została doręczona stronom w dniu 13 lipca 2017 r. Wobec tego, termin 5 letni, o którym mowa we wskazanym przepisie upłynął 14 lipca 2022 r. Organ wskazał, że wprawdzie Skarżący ma rację powołując się na zawieszenie terminów na podstawie tzw. "ustawy COVID-owej", jednak termin wstrzymania biegu przedawnienia wynosił zaledwie 54 dni, co i tak nie miało wpływu na tę sprawę. 3. Od powyższej decyzji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie art. 151 § 2 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji i poprzez odmowę wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie; wniósł także o uchylenie decyzji Burmistrza M. z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia 28 lutego o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że SKO niedostatecznie rozpoznało jego odwołanie oraz naruszyło interes Skarżącego, zaś uznanie, że upłynęło 5 lat jest krzywdzące dla Skarżącego. Skarżący nie miał wcześniej wiadomości, że decyzja zmieniająca decyzję z 28 lutego 2011 r. została zmieniona. Podkreślił, że decyzja zmieniająca została wydana po blisko 6 latach od decyzji podstawowej z 2011 r. Jak tylko się dowiedział wszczął procedurę jej wzruszenia a mimo to Organy uznają, że termin 5 lat do wznowienia postepowania tym razem upłynął. W ocenie Skarżącego stanowi to rażące naruszenie przepisów, że można zmieniać decyzję po 6 latach bez informowania o tym Skarżącego, a ten nie może podjąć żadnych kroków w celu obrony swoich praw. Decyzja zmieniająca z 2017 r. skutkuje, zdaniem Skarżącego tym, że strony mają zgodę na wypuszczanie wody na działkę Skarżącego. Uczestnicy rozprowadzili drenaż na swojej działce do granicy działki z działką Skarżącego, korzystając z przydomowej oczyszczalni. 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. 6. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Jeżeli zaś chodzi o ograniczenie możliwości uchylenia decyzji, to art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W świetle natomiast § 2, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. 7. W rozpatrywanej sprawie Skarżący starający się wzruszyć ostateczną decyzję jako podstawę wznowienia postępowania wskazał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że bezpodstawnie został pominięty w postępowaniu, choć przysługiwał mu status strony. Powyższy zarzut został uznany przez Organy obu instancji za słuszny. Wobec tego, że decyzja ostateczna zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym odprowadzania ścieków sanitarnych została wydana z pominięciem Skarżącego jako strony postępowania, jego wyeliminowanie z postępowania administracyjnego przesądza o zrealizowaniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie jednak, że w analizowanym postępowaniu doszło do powyższego naruszenia, nie inklinuje jeszcze konieczności uchylenia decyzji ostatecznej, nie może ona być bowiem wyeliminowana z porządku prawnego w sytuacji, gdyby po wznowieniu miała zapaść taka sama decyzja, bądź gdyby od jej doręczenia upłynęło 5 lat. W opinii Sądu Organy obu instancji słusznie zatem doszły do wniosku, że z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Przede wszystkim uchylenie decyzji ostatecznej zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z dnia 2011 r. nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu. Nie może tego także zrobić Sąd orzekający w sprawie, jak domaga się Skarżący. Skoro decyzja ostateczna została doręczona stronom w dniu 13 lipca 2017 r., to Organ I instancji wydając decyzję w dniu 11 sierpnia 2023 r. orzekał już po upływie 5-cio letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie także wskazał, że wprawdzie Skarżący ma rację powołując się na zawieszenie terminów na podstawie tzw. "ustawy COVID-owej", jednak termin wstrzymania biegu przedawnienia wynosił zaledwie 54 dni, co i tak nie miało wpływu na tę sprawę. 8. Obowiązek zważania na terminy przewidziane w art. 146 § 1 k.p.a. dotyczy również organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie od decyzji kończącej wznowione postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12, poz. 122, z glosą K. Sobieralskiego; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Jeżeli temu organowi - inaczej niż organowi pierwszej instancji - przyjdzie orzekać po ich upływie, to uchylenie przezeń decyzji dotychczasowej nie wchodzi w rachubę, nawet gdyby miało się kryć za "utrzymaniem w mocy" decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej o tym uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12, LEX nr 1299513). Inaczej rzecz ujmując, upływ odnośnych terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego tudzież postępowania odwoławczego czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ drugiej instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji zatem, ilekroć organ pierwszej instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2, tylekroć - jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie - organ drugiej instancji będzie musiał ją uchylić, dalszą zaś część jego orzeczenia zdeterminują okoliczności konkretnego przypadku. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, s. 147). W tej sprawie sytuacja jest znacznie prostsza – już organ pierwszej instancji orzekał po upływie 5-letniego terminu. 9. Reasumując, upływ 5-cio letniego terminu w momencie orzekania przez Organ zarówno I jak i II instancji wyłącza możliwość uchylenia decyzji ostatecznej. Zatem - nawet, gdyby Organy dopatrzyły się bowiem możliwości, czy też konieczności wydania odmiennego merytorycznie rozstrzygnięcia, z uwagi na jasną treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji ostatecznej nie wchodziłoby w rachubę. Upływ 5-cio letniego terminu, wyłączający możliwość uchylenia decyzji ostatecznej sprawił, że wywiedzione w skardze zarzuty dotyczące m.in. nieprawidłowego rozprowadzenia drenażu przydomowej oczyszczalni ścieków przez sąsiadów Skarżącego są nieskuteczne i nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej. Modyfikacja ostatecznego rozstrzygnięcia nie byłaby bowiem w przedmiotowej sprawie możliwa nawet, gdyby posadowienie tej przydomowej oczyszczalni faktycznie było błędne. 10. Podsumowując Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że ostateczna decyzja nie może zostać uchylona z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu od daty jej doręczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.