II SA/Sz 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją numer [...] Prezydenta Miasta , wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm./, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960.14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ oraz § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. [...]. Nr [...], poz. [...] późn. zm.) zgodnie z załącznikiem Nr 6 (lp.3) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), wymierzył Spółce A , karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] (dz. nr 2/28 "dr", obręb [...] ), w terminie od dnia [...] do dnia [...] pod reklamy wolnostojące oraz na masztach o łącznej powierzchni [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone w dniu [...]. i [...] kontrole pasa drogowego wykazały przedmiotowe zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam należących do Spółki A, pomimo iż spółka otrzymała już poprzednio decyzję z dnia [...] o wymierzeniu jej kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] ustalono wymiary i powierzchnie reklam należących do spółki. Dopiero po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin w terenie, podczas kontroli w dniu [...] stwierdzono usunięcie tychże reklam. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi powoduje wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty. W niniejszej sprawie karę ustalono zgodnie § [...] ust. [...]pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] Od decyzji odwołała się Spółka A wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia istotnych okoliczności dla prawidłowego wymiaru kary, takich jak powierzchnia reklam oraz kwalifikacja drogi, przy której były ustawione. W uzasadnieniu odwołująca się podała, że zaskarżona decyzja nie precyzuje, w jaki sposób wyliczona została wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego a w szczególności, na jakiej podstawie została przyjęta powierzchnia reklam [...]. Strona nie uczestniczyła w oględzinach w dniu [...], dlatego też nie można przyjąć ustaleń tego protokołu jako dowodu w sprawie. Ponadto spółka zakwestionowała zakwalifikowanie działki, na której stały reklamy do pasa drogi krajowej, bowiem nie były one usytuowane przy ul. [...], a przy równoległej ulicy do ul. [...]. Ulica [...] jest drogą krajową na odcinku od ul. [...] do ul. [...], lecz nie można przyjąć, że rozciąga się ona na pas zieleni, ulicę równoległą do ul. [...] i działkę po prawej stronie ulicy równoległej do ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm./, § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium ustaliło, iż w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 cyt. ustawy. W dniu [...]podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] ustalono wymiary i powierzchnie reklam należących do spółki. Kolegium przywołało wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Kr 826/01, w którym Sąd stwierdził, że nie może być dowodem w sprawie protokół sporządzony bez udziału strony, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto organ II instancji, zakwestionował powierzchnię reklam przyjętą do ustalenia wysokości kary, bowiem była ona odmienna od ustalonej w decyzji z dnia [...] znak: [...], w której wynosiła [...] Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyny zaistniałej różnicy. Zdaniem organu II instancji, kwestia zaliczenia pasa drogowego, na którym znajdowały się przedmiotowe reklamy do pasa drogowego ul. [...] była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/ Sz 1347/05. Kolegium uznało, iż prawidłowa jest interpretacja obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych, stwierdzająca, że skoro droga, w której pasie drogowym znajdują się reklamy odchodzi od głównego ciągu drogi krajowej ul. [...] i stanowi obejście równoległe, to należy taki fragment układu dróg publicznych zakwalifikować jako kolejny odcinek przypisany dodanej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie, w którym organ przyjął, że prawidłowe jest zakwalifikowanie pasa drogi publicznej, na której miały stać reklamy jako pasa drogi krajowej. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 o rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim w związku z art. 2 ust.2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej od ulicy [...], odchodzącej od ciągu ul. [...], jest zgodne z prawem, mimo, że rozporządzenie powyższe do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zakwalifikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicę leżącą w ciągu drogi krajowej. Zdaniem spółki, ani wykładnia literalna, ani celowościowa w/w przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie pozwalają na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej", również na drogę do niej równoległą, odchodząca od jej ciągu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 Kpa i zdaniem Sądu spełnia przesłankę powyższego przepisu. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 12 pkt 1 cytowanego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (wydruk z ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta i mapka - podkład geodezyjny) wynika, iż reklamy będące w dyspozycji spółki A znajdują się na działce nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa oraz iż działka ta wykorzystywana jest jako droga ( symbol "dr" ). Zasadniczą pozostaje kwestia czy w swoich decyzjach organy w sposób prawidłowy uznały, iż skoro droga w pasie drogowym, której znajdują się reklamy, odchodzi od głównego ciągu ulicy [...] – drogi krajowej – i stanowi obejście równoległe, należy taki fragment układu dróg publicznych zakwalifikować jako kolejny odcinek, przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Zdaniem Sądu taka interpretacja obowiązujących przepisów prawnych – ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych - nie regulujących wprost tej kwestii, jest prawidłowa i w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi, pozwala zakwalifikować obejście równoległe drogi krajowej do drogi krajowej, w tym przypadku ul. [...]. W tej kwestii Sąd podtrzymuje swój pogląd wyrażony w wyroku z dnia 1 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/ Sz 1347/05. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł, jak w sentencji.