II SA/Sz 254/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]przyznał I. P. (noszącej wówczas nazwisko "[...]") zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na synów K. i O. O. Decyzja ta stała się ostateczna. Podaniem z dnia [...] r. I. P. wystąpiła do organu "o wyrównanie zasiłku rodzinnego" od [...] r., wskazując, że do [...] r. pobierała świadczenie (alimentacyjne) po [...] zł na każde dziecko, natomiast wyrokiem z dnia [...] r. sąd podwyższył kwoty alimentów z [...] na [...] zł. Odpis tego wyroku, niezwłocznie po jego otrzymaniu, wnioskodawczyni złożyła w dniu [...] r. u komornika. Do podania I. P. dołączyła m. in. kopię tego wyroku, kopię decyzji ZUS o przyznaniu alimentów oraz kopię pisma do komornika. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] po rozpatrzeniu podania I. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni wyrównania zasiłku rodzinnego na dzieci K. O. i O. O. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wyrównania zasiłku rodzinnego, "ponieważ czym innym są zasądzone alimenty, a czym innym jest zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Alimenty podlegają egzekucji od R. O. – ojca dzieci". Ponadto organ wskazał, że "z art. 65 ustawy wynika, iż sprawy o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, tym bardziej, iż likwidator wykonuje zobowiązania likwidowanego funduszu oraz reprezentuje w tych sprawach Skarb Państwa". Od powyższej decyzji I. P. wniosła odwołanie, podnosząc że nie zgadza się z tą decyzją, ponieważ "przy ustalaniu zasiłku wzięto pod uwagę wcześniejszą wysokość alimentów po [...] zł", natomiast wyrokiem sądu z dnia [...] r. podwyższono alimenty do [...] zł na każde dziecko. Zdaniem wnioskodawczyni, tę właśnie kwotę "powinno się wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczenia". Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 70a ust. 1, 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że "organ I instancji odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r. (...) przyznającej stronie świadczenia rodzinne w ten sposób, żeby dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka zwiększyć do kwoty [...] zł, która stanowiłaby [...] kwoty [...] zł. Tak jedynie można rozumieć w świetle obowiązujących przepisów prawa intencje wnioskodawczyni oraz istotę wydanej decyzji". Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka wynosi 170 zł na dziecko, a świadczenie to nie zastępuje alimentów, jest jedynie formą pomocy państwa dla osób samotnie wychowujących dzieci, dlatego wyrok sądu podwyższający kwoty alimentów stanowić powinien dla komornika podstawę do egzekucji alimentów od dłużnika, nie ma on jednak wpływu na wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 70a ustawy, wprowadzonym przepisami ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 192, poz. 1962) – osobie otrzymującej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, "która do dnia 30 kwietnia 2004 r. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustala się w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. prawo do tego dodatku w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dodatek ten nie może być niższy niż 170 zł na dziecko albo 250 zł na dziecko niepełnosprawne". Stwierdzając, że I. P. otrzymywała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po [...] zł na dziecko, organ odwoławczy uznał, ze wysokość przyznanego wnioskodawczyni dodatku nie podlega żadnej zmianie na podstawie cytowanego wyżej przepisu, bowiem 70% od kwoty [...] zł wynosi [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego nie ma więc podstaw prawnych, by obliczać wysokość tego dodatku od kwoty [...] zł, ustawa nie przewiduje też omawianych dodatków w kwocie zasądzonych wyrokiem sądu alimentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] I. P. wniosła o "ponowne rozpatrzenie krzywdzącej decyzji w sprawie wyrównania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci", bowiem jeszcze przed likwidacją funduszu alimentacyjnego, natychmiast po otrzymaniu wyroku podwyższającego kwoty alimentów, tj. w dniu [...] r., jego odpis złożyła u komornika. Powołując się na bardzo trudną sytuację finansową skarżąca stwierdziła, że nie powinna ponosić skutków likwidacji funduszu alimentacyjnego, bowiem działała zgodnie z prawem i w żaden sposób nie przyczyniła się do "bardzo krzywdzącego kryterium ustalania zasiłku". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji po rozpatrzeniu podania I. P. z dnia [...] r. "o wyrównanie zasiłku rodzinnego" od [...] r., powołując się na przepisy art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 65 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił wnioskodawczyni "wyrównania zasiłku rodzinnego na dzieci K. O. i O. O". Zauważyć należy, że powołany art. 1 ustawy określa ogólnie komu przysługują świadczenia rodzinne, natomiast art. 4 ust. 1 stanowi, że "zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka". Z podstawy prawnej, sentencji oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika więc jasno, że organ rozstrzygał w przedmiocie "wyrównania zasiłku rodzinnego", stwierdzając ponadto, że – zgodnie z powołanym art. 65 ustawy - "sprawy o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, tym bardziej, iż likwidator wykonuje zobowiązania likwidowanego funduszu oraz reprezentuje w tych sprawach Skarb Państwa". Zauważyć też należy, że w wymienionym podaniu I. P. wskazała, iż do [...]r. pobierała świadczenie (alimentacyjne) po [...] zł na każde dziecko, natomiast wyrokiem z dnia [...] r. sąd podwyższył kwoty alimentów z [...] na [...] zł. Odpis tego wyroku, niezwłocznie po jego otrzymaniu, wnioskodawczyni złożyła w dniu [...]r. u komornika. Wobec takich informacji zawartych w podaniu, organ powinien dojść do wniosku, że wnioskodawczyni wnosi w istocie o podwyższenie kwot - przyznanych decyzją z [...] r. - dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Wniosek taki uzasadniał dodatkowo fakt wejścia w życie w dniu 01.10.2004 r. dodanego do ustawy przepisu art. 70a, regulującego kwestie wysokości takiego dodatku dla osób, które do kwietnia 2004 r. pobierały świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W razie wątpliwości organ powinien wezwać wnioskodawczynię do sprecyzowania wniosku. Wprawdzie w odwołaniu I.P. również nie sprecyzowała należycie, którego świadczenia dotyczy jej żądanie, jednak organ odwoławczy słusznie uznał, iż żądanie to dotyczy nowego określenia (zwiększenia) kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci i dlatego w podstawie prawnej swej decyzji organ odwoławczy wskazał właśnie - dodany do ustawy - art. 70a ust. 1, 3 i 5. We wstępie uzasadnienia decyzji (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wyrównania zasiłków rodzinnych) organ odwoławczy - wbrew wyraźnemu zapisowi decyzji organu I instancji – stwierdził, że w decyzji tej odmówiono wnioskodawczyni podwyższenia dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci do kwoty [...] zł (ze [...] zł), która stanowiłaby 70% kwoty [...]zł. Organ odwoławczy uznał bowiem, że "tak jedynie można rozumieć w świetle obowiązujących przepisów prawa intencje wnioskodawczyni oraz istotę wydanej decyzji". Już to stwierdzenie organu odwoławczego dobitnie wskazuje, że "istota" decyzji organu I instancji nie jest jasna nawet dla specjalistów i należy ją wyjaśniać. Ponadto organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej lub w jakim trybie prowadził postępowanie, którego przedmiotem było "wyrównanie zasiłków rodzinnych", przyznanych ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., a przecież ewentualne "wyrównanie" tych zasiłków musiałoby być poprzedzone zmianą kwot ustalonych decyzją ostateczną. Mimo tego, organ odwoławczy wydając swą decyzję na innej podstawie prawnej i – jak wynika z uzasadnienia decyzji – orzekając co do innego świadczenia (zmieniając przedmiot sprawy), utrzymał w mocy taką wadliwą decyzję organu I instancji. Dodatkowo należy zauważyć, że stało się tak mimo tego, iż organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy stwierdzając zatem, że postępowanie dotyczyć powinno ustalenia nowej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzygał w tej kwestii – sam również nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku – nie mógł więc decyzją ostateczną zamykać postępowania, które co do swej istoty jeszcze się nie rozpoczęło. Stwierdzając, że decyzja organu I instancji nie rozstrzygała w przedmiocie żądania strony oraz zawierała inne istotne wady, organ odwoławczy nie mógł utrzymać jej w mocy, lecz powinien ją uchylić i wskazać w jakim kierunku powinno być przeprowadzone postępowanie. Organ odwoławczy w sposób istotny naruszył więc zasadę dwuinstancyjności postępowania i ostatecznie rozstrzygnął w innej kwestii, od rozstrzyganej przez organ I instancji. Wiąże się z tym również problem sprzeczności rozstrzygnięcia sentencji decyzji organu odwoławczego z jej podstawą prawną i uzasadnieniem. Jeżeli w sentencji tej decyzji utrzymano w mocy decyzję odmawiającą wyrównania zasiłku rodzinnego, to wskazany w podstawie prawnej organu II instancji art. 70a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczy tej kwestii. Również uzasadnienie tej decyzji nie dotyczy kwestii wyrównania zasiłku rodzinnego, lecz kwestii zmiany wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Niezależnie od tego zauważyć należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji przesądził kwestię wysokości tego dodatku, nie mając ku temu dostatecznych podstaw faktycznych. Cytując przepis art. 70a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że podwyższenie kwoty alimentów wyrokiem sądu z dnia [...] r. nie ma wpływu na wysokość dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Stwierdzenie takie – zdaniem Sądu – jest przedwczesne, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono należycie kwestii wysokości przysługujących I. P. świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W myśl wskazanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, "osobie otrzymującej dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, która do dnia 30 kwietnia 2004r. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustala się w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. prawo do tego dodatku w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dodatek ten nie może być niższy niż 170 zł na dziecko albo 250 zł na dziecko, o którym mowa w art. 12 ust. 4". W związku z tym przepisem organ powołał się na decyzję Wydziału Alimentów ZUS Oddział w [...] z dnia [...] r., z której wynika, że skarżąca otrzymywała świadczenia alimentacyjne na rzecz synów: K. i O. O., w kwotach po [...] zł na dziecko. Organ nie odniósł się jednak należycie do wynikającego z przedłożonego przez skarżącą wyroku faktu podwyższenia przez sąd kwot alimentów z [...] na [...] zł na każde dziecko oraz do złożenia przez skarżącą w dniu [...] r. wymienionego tytułu egzekucyjnego u komornika (odpisu wyroku z adnotacją o jego prawomocności). Zgodnie z art. 777 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego tytułem egzekucyjnym jest bowiem m. in. prawomocne orzeczenie sądu – omawiany wyrok uprawomocnił się [...] r. Dla wyjaśnienia kwestii "przysługującej" skarżącej w kwietniu 2004 r. wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego wskazać należy przepisy regulujące ten problem. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991r. Nr 45, poz. 200 ze zm.), świadczenia z tego funduszu "przysługują w wysokości alimentów bieżąco ustalanych przez sąd, jednakże nie wyższej niż 30% przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do celów emerytalnych za rok kalendarzowy poprzedzający okres, o którym mowa w ust. 5. Kwoty te zaokrągla się do 10 groszy w górę". Ponadto w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy "świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek osoby uprawnionej. Wniosek składa się za pośrednictwem organu prowadzącego egzekucję alimentów; organ ten przekazuje wniosek łącznie z informacją o bezskuteczności egzekucji alimentów". Zgodnie z art. 7 ust. 2 zd. pierwsze tejże ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznaje się poczynając od miesiąca, w którym złożony został do organu prowadzącego egzekucję alimentów należycie sporządzony wniosek. Art. 7 ust. 2a omawianej ustawy stanowi, że "zmiany kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości alimentów orzeczonej przez sąd dokonuje się, poczynając od miesiąca wpływu tytułu egzekucyjnego do organu egzekucyjnego". Należy też zauważyć, że w myśl art. 7 ust. 3 ustawy "osoba, której przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a także osoba zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych, przeciwko której prowadzona jest egzekucja alimentów, oraz organ egzekucyjny w zakresie okoliczności dotyczących egzekucji alimentów - obowiązane są do zawiadamiania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o każdej zmianie okoliczności mających wpływ na wypłatę świadczeń z tego funduszu". Z dniem wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych (01.05.2004 r.) fundusz alimentacyjny, przeszedł w stan likwidacji, a jego likwidatorem został Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie spraw o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W myśl art. 63 ust. 4 tej ustawy likwidator może upoważnić innych pracowników Zakładu do wykonywania określonych czynności związanych z likwidacją funduszu. Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy "likwidator prowadzi bieżące sprawy, ściąga wierzytelności i wykonuje zobowiązania likwidowanego funduszu oraz reprezentuje w tych sprawach Skarb Państwa". Ponadto zgodnie z art. 65 ustawy o świadczeniach rodzinnych "sprawy o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach". Przytaczając powyższe przepisy dotyczące wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przysługującego w okresie od 01.05.2004 r. do 31.12.2004 r. osobie, która do dnia 30 kwietnia 2004 r. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, Sąd zauważa, że kwestie te powinny być wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie o wysokości przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego rozstrzyga likwidator tego funduszu, wydając stosowne zaświadczenie, to jednak z uwagi na szczególne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, tj. złożenie przez skarżącą u komornika w dniu [...]r. – a więc w ostatnim dniu istnienia funduszu alimentacyjnego -prawomocnego wyroku podwyższającego kwoty alimentów, niezbędne jest wyjaśnienie, czy likwidator tego funduszu (lub osoba przez niego upoważniona), na skutek zawiadomienia przez skarżącą (w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o funduszu alimentacyjnym) lub przez komornika (art. 7 ust. 1), dokonał zmiany wysokości świadczenia za kwiecień 2004 r. Organ rozpoznający ponownie sprawę powinien więc wezwać skarżącą do przedłożenia zaświadczenia o wysokości przysługującego w kwietniu 2004 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego (o którym mowa w art. 70a ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych), wystawionego przez likwidatora tego funduszu (tj. Prezesa ZUS lub osobę przez niego upoważnioną). Zauważyć przy tym także należy, iż na ten przepis powołał się organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, przesądzając ponownie – bez stosownego wyjaśnienia tej kwestii – że "skarżąca nie uzyskała prawa do świadczenia alimentacyjnego w wysokości [...] zł, a tym samym nie mogła przedstawić zaświadczenia o pobieraniu świadczenia alimentacyjnego w tej wysokości" (mimo tego, iż żaden z organów nie wzywał jej do przedłożenia takiego zaświadczenia). Także i w tej kwestii organ niezasadnie stwierdził, że zaświadczenie dotyczy wysokości "pobieranego", a nie "przysługującego" – jak to określa ustawa – świadczenia. Mając wszystko powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a ponadto decyzje obu instancji naruszają również przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy.