II SA/Sz 254/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód oddala skargę. Starosta K. decyzją z dnia (...(, na podstawie art. 104 § 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił T. K. zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...(, na: 1) szczególne korzystanie z wód dla potrzeb ośrodka chowu i hodowli pstrąga zlokalizowanego na działkach nr 53 i 54 obręb R., 2) wykonanie urządzeń wodnych w związku z modernizacją ośrodka chowu i hodowli pstrąga na działkach nr 53 i 54obręb R., w części: " - rezygnacji z montażu licznika na pomiar wody na ujęciu, a zastąpieniem przelewem z łatą, - rozwiązanie w projekcie sprawy konserwacji kanału podczyszczającego bez korzystania ze starego ujęcia, które jest do likwidacji". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że T. K. wnioskiem z dnia (...( wystąpił o zmianę pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...( w części dotyczącej montażu licznika na pomiar wody i zastąpienie go przelewem z łatą oraz w zakresie dotyczącym konserwacji kanału podczyszczającego. W dniu (...( odbyła się rozprawa administracyjna, na której ustalono warunki do zmiany pozwolenia m.in. dotyczące wykonania poboru wody na ujęciu i likwidacji starego ujęcia. W dniu (...( wpłynęło do organu pismo R. B., posiadającego pozwolenie wodnoprawne z dnia (...( wydane przez Starostę G. na pobór wody z bieżącego przepływu rzeki M. do celów energetycznych Elektrowni Wodnej zlokalizowanej w km 16 + 300 rzeki M. w Miejscowości G. gmina B., w którym oświadczył, że odmawia zgody na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Oran I instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne z dnia (...( określa Elektrownię Wodną zakładem głównym przy wspólnym korzystaniu z wody razem z użytkownikiem stawów pstrągowych na działkach nr 53 i 54 S. W tych okolicznościach, organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do zmiany decyzji, bowiem zgodnie z art. 155 Kpa decyzję ostateczną można zmienić tylko za zgodą stron. T. K. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie i rezygnację z montażu licznika na pomiar wody na ujęciu a zastąpienie przelewem z łatą oraz o pozostawienie starego ujęcia jako rezerwowego. W uzasadnieniu odwołania T. K. podniósł, że Zakład Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. w piśmie z dnia (...( stwierdził, że z uwagi na wysoką cenę zakupu (...( licznika do pomiarów wody dopuszcza możliwość wykonania opomiarowania w formie przelewu z łatą pomiarową. Wskazał też, że pozostawienie starego ujęcia jako rezerwowego jest konieczne dla zabezpieczenia hodowli ryb. Spadek poziomu wody powoduje śnięcie ryb, co miało miejsce w dniu 27 września 2007 r. W uzupełnieniu odwołania (pismo z dnia (...() T. K. wskazał, że od specjalistów uzyskał informację, że wodomierz PoWoGaz typ 200/01, nie nadaje się do pomiaru wody powierzchniowej, ze względu na ruchomy element pomiarowy i jego nieodporność na zanieczyszczenia mechaniczne niesione przez wodę rzeczną. Chcąc wypełnić obowiązek pomiaru wody wynikający z decyzji, zamontował wodomierz podobnego typu, który jednak w krótkim czasie uległ awarii blokującej przepływ wody, co stworzyło groźną sytuację w stawach. Wskazał też, że wykonał próg pomiarowy, na którym zainstalowana została łata (listwa) pomiarowa. Urządzenie to nie stwarza żadnych problemów eksploatacyjnych. Wojewoda decyzją z dnia (...(, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 155 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – przedstawił ustalenia organu I instancji oraz wskazał między innymi, że Starosta K. przy piśmie z dnia (...( przekazał jako załącznik do wcześniej przedstawionych akt sprawy "Ekspertyzę oceny ilości pobranej wody powierzchniowej rzeki M. do zasilania stawów pstrągowych w G." – opracowaną przez STEBOS Pracownia Ocen i Projektów Ochrony Środowiska w S. Według ekspertyzy pomiary wykonano w dwóch przekrojach hydrometrycznych: - na wylocie z rury f 400; - na wylocie z komory pomiarowej z koryta rozdzielczego (poniżej progu przelewowego). Z wyliczeń wynika, że dopływ wody na stawy (na wylocie z rury f 400) w dniu 5 listopada 2007 r. w godzinach popołudniowych wynosił 146 l/s – jest to zasilanie w okresie maksymalnego piętrzenia wody na jazie elektrowni. Natomiast na wylocie z komory pomiarowej – średnia ilość dopływającej wody z rzeki M. wypływa – 189 l/s. W okresie pomiarów w godz. 1100 - 14 00 łata wodowskazowa przy MEW wskazywała piętrzenie rzędnej 20,20 przy maksymalnym określonym w pozwoleniu wodnoprawnym jako 20,25m npm. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że po zawiadomieniu stron i możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, swoje stanowiska przedstawili: - ZMiUW RO K., który w piśmie z dnia (...( wniósł o oddalenie odwołania oraz z uwagi niewywiązywanie się z warunku określonego w pozwoleniu wodnoprawnym odnośnie ilości pobranej wody, nałożenie obowiązku pomiaru elektronicznego zamontowanego na przelewie, a w przypadku pozostawienia drugiego ujęcia jako rezerwowego, również na nim winno być zamontowane urządzenie do pomiaru poboru wody, - R. B., który w piśmie z dnia (...( wniósł o wyegzekwowanie warunków pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla ośrodka odwołującego się, bowiem właściciel stawów podczas kilkuletniej działalności wielokrotnie łamał warunki wydanego pozwolenia, pobierając wodę w ilości przekraczającej 120 l/s, - T. K., który w piśmie z dnia (...( podtrzymał wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Następnie Wojewoda przytoczył treść art. 155 Kpa i podniósł, że w przypadku pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla Ośrodka Pstrągowego w S., sprzeciw R. B. właściciela Elektrowni Wodnej G. (zakład główny przy korzystaniu z wody z użytkownikiem stawów pstrągowych w S.) uniemożliwia zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast odnośnie wniosku o pozostawienie starego ujęcia wody jako rezerwowego, właściciel stawów winien wystąpić do Starosty K., przedstawiając jednocześnie propozycję rozwiązań ograniczających możliwość poboru wody do wielkości dopuszczalnych wraz z rozwiązaniem pomiaru całości pobieranej wody dla potrzeb ośrodka. T. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, szczególnie: - art. 155 Kpa poprzez nieuzasadnione uznanie, że w okolicznościach faktycznych sprawy konieczne było wyrażenie zgody przez R. B. na rezygnację przez skarżącego z montażu licznika na pomiar wody na ujęciu z zastąpieniem przelewu z łatą; - art. 80 i art. 81 Kpa – poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności faktu nie udowodnienia przez stronę postępowania R. B., że brak uwzględnienia pomiarowego godzi w jego interesy, gdyż ogranicza możliwość produkcji energii elektrowni wodnej a w konsekwencji bezpodstawne bazowanie przez organ w powyższym zakresie na domniemaniu faktycznym, - art. 7 Kpa – poprzez nie uwzględnienie interesu skarżącego, którego nie stać na zrealizowanie obowiązku wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego tj. na poniesienie jednorazowej inwestycji w wysokości ok. (...( na licznik do pomiaru wody, w sytuacji możliwości zastąpienia licznika przelewem z łatą. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa do zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. W ocenie skarżącego, błędnie przyjęły organy, że w niniejszej sprawie potrzebna jest zgoda R. B. na zmianę decyzji. Stroną legitymowaną do wyrażenia zgody (na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej – art. 155 Kpa) jest jedynie ta, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Inne strony postępowania nie potrzebują zgody takiej wyrażać, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostanie bez wpływu na ich sytuację prawną...(por. glosa do wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1994 r., II SA 60/94, Bińczycka-Majewska I. Prok. i Pr. 1996/12/81). Skarżący zarzucił, że organ w ogóle nie zbadał, czy w istocie naruszone byłyby prawa odmawiającego udzielenia zgody R. B., a więc czy jego zgoda jest niezbędna do uwzględnienia odwołania w trybie art. 155 Kpa. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił, iż rezygnacja z montażu licznika na pomiar wody w zastąpienie go łatą z przelewem w jakikolwiek negatywny sposób oddziaływałaby na nie wyrażającego zgody R. B., którego twierdzenia o negatywnym wpływie są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Skarżący zarzucił też, że organy w sposób całkowicie bezpodstawny przyjęły za domniemanie faktyczne (art. 81 Kpa), że okoliczności podnoszone przez R. B. w rzeczywistości polegają na prawdzie. Zdaniem skarżącego zgoda R. B. – biorąc pod uwagę treść art. 155 Kpa nie jest w ogóle wymagana. Ponadto wskazał, że organy naruszyły także jedną z fundamentalnych zasad postępowania wyrażoną w art. 7 Kpa i nie wzięły pod uwagę interesu skarżącego. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania R. B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem wykazała, że decyzja ta prawa nie narusza. Z treści skargi wynika, że skarżący nie rozumie istoty postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 155 Kpa. Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z istoty tej zasady wynika zatem, że przepisy procedury administracyjnej przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych dające podstawę do uchylenia lub zmiany albo stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej mają charakter wyjątkowy i dlatego nie można ich interpretować rozszerzająco. Bezsporne jest, w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego dotyczył zmiany decyzji ostatecznej, jaką jest pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb ośrodka chowu i hodowli pstrąga. Teoretycznie rzecz ujmując taka decyzja tak jak każda inna decyzja administracyjna mająca charakter decyzji ostatecznej może być zmieniona w trybie art. 155 Kpa. Przepis ten bowiem umożliwia zmianę decyzji ostatecznych niewadliwych lub obarczonych nieistotnymi wadami, ale pod warunkiem jednoczesnego spełnienia wszystkich wskazanych w nim przesłanek. W myśl art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami warunkującymi dopuszczalność zastosowania przez organ art. 155 Kpa są: - istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, - zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, - nie istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie takiej edycji, - przemawianie interesu społecznego lub słusznego interesu strony za zmianą lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, do którego zalicza się również tryb wskazany w art. 155 Kpa, przejawia się między innymi w tym, że niedopuszczalne jest uzależnienie zastosowania takiego trybu od okoliczności lub przesłanek, które w przepisie nie są wymienione. Dlatego za bezprzedmiotowe i chybione uznać trzeba zarzuty i wywody skargi dotyczące kwestii zgody strony. Użyty w art. 155 Kpa zwrot "za zgodą strony" rozumieć trzeba w taki sposób, w jaki wynika z określonej w art. 28 i art. 29 Kpa definicji strony, co prowadzi do stwierdzenia, że w sprawach, w których występuje wielość stron zastosowanie art. 155 Kpa wymaga zgody wszystkich tych stron. O tym, kto będzie posiadał przymiot strony w postępowaniu wszczętym w trybie art. 155 Kpa decydowało będzie ustalenie, komu przysługiwał ten przymiot w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o jej zmianę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 7 kwietnia 2005 r. toczyło się z udziałem wielu stron w tym również z udziałem R. B. Wszystkim tym stronom przysługuje prawo strony w nadzwyczajnym postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego, a ich zgoda na wnioskowaną przez skarżącego zmianę decyzji ostatecznej jest warunkiem sine qua non tej zmiany. Jeśli zatem, R. B. nie wyraził zgody na zmianę decyzji ostatecznej, to organ nie miał podstaw do wydania oczekiwanej przez skarżącego decyzji, w przeciwnym bowiem razie wydanie decyzji zmieniającej dotknięte byłoby naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia motywacja, która legła u podstaw braku zgody strony, skoro przepis art. 155 Kpa nie przewiduje badania przez organ jej przyczyn. Pamiętać przy tym należy, że postępowanie w trybie art. 155 Kpa nie jest nowym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a wyłącznie ma na celu ustalenie czy zaistniały wskazane w tym przepisie okoliczności faktyczne w prawne dające podstawę do rozważenia możliwości zmiany tej decyzji ostatecznej lub jej uchylenia. Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na braki postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wpływu braku montażu licznika na pomiar wody na realizację pozwolenia wodnoprawnego udzielonego R. B. Podzielając zatem w pełni stanowisko prawne organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalić.