II SA/Sz 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi U. A. i A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. A. i A. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołania U. i A. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r., nr[...] , odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pod działalność gospodarczą z częścią mieszkalną na działce nr [...] , obręb m.[...] . Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje: U. i A. A., pismem z dnia [...] r., złożyli do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pod działalność gospodarczą z częścią mieszkalną na działce nr [...] , w obrębie I. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawcy wezwanie zostali do uzupełnienia wniosku o charakterystykę inwestycji obejmującą: - określenie zapotrzebowania na energię eklektyczną, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów oraz pisemne zapewnienia odpowiednich jednostek o możliwości przyłączenia się do istniejących sieci infrastruktury technicznej; - określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej , - określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnili, że planują wybudowanie budynku dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego, tj. parter z poddaszem użytkowym, z dachem czterospadowym o kącie nachylenia 38° oraz wejściem i wjazdem od strony północnej. Planowana działalność - to konserwacja i wynajem rusztowań. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Burmistrz Miasta i Gminy [...] , ponownie rozpatrując wniosek U. i A. A. o ustalenie warunków zabudowy z dnia 20 listopada 2008 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] w obrębie [...] miasta[...] . W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej, której położenie wobec działki objętej wnioskiem umożliwia ustalenie zasad lokalizacji i niezbędnych cech zabudowy. Brak też jest istniejących funkcji gospodarczych odpowiadających funkcji wnioskowanej. Zabudowa istniejąca na obszarze analizowanym jest zabudową mieszkaniowa jednorodzinną. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionowali również prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Nadto wskazali, że planowana przez Nich zabudowa nie odbiega od zabudowy w terenie analizowanym, bowiem zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane - art. 3 pkt 2a – również stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy, tj. jeden lokal mieszkalny i jeden lokal użytkowy. Uzasadniając wymienioną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W szczególności uznało, że wzięty do analizy obszar nie jest zbyt mały. Zdaniem Kolegium organ I instancji miął prawo wyznaczyć granice obszaru analizowanego w sposób jaki uczynił to na złączniku graficznym do decyzji. Tym bardziej, że faktycznie granicami objęto zabudowę na działkach przyległych do drogi wewnętrznej ul. Łącznej i to odległej o 340 m. Jednakże istniejąca tam zabudowa nie może stanowić odniesienia do wyznaczenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto organ odwoławczy podał, że organ I instancji błędnie określił średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego, wyliczony dla trzech działek. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia całkowita zabudowy obszaru analizowanego powinna być podzielona przez powierzchnię całkowitą obszaru analizowanego. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] U. i A. A. podnieśli takie same argumenty jak w odwołaniu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wyjaśnili, że w roku 2006 składali wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego, ale otrzymali decyzję odmowną z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa. Podobny wniosek złożyli w roku 2007 r., ale wówczas postępowanie zostało umorzone z uwagi na wcześniejsze rozstrzygniecie sprawy decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Wskazane przepisy pozwalają zatem na kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy określa treść wniosku, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Przy tym należy wskazać, że wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, inwestor często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Wniosku jego nie powinno się zatem interpretować tak jak to czyniono po rządzami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację budynku mieszkalnego, jak wnosił inwestor, ale o innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu (budynku mieszkalnego), zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. W rozpoznawanej sprawie U. i A. A. w dniu[...] . złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] , jak podają skarżący położnej przy ul. [...] w obrębie [...] , który nie spełniał wymagań określonych w wyżej przytoczonym przepisie. Organ I instancji wprawdzie dostrzegł braki złożonego wniosku i wezwał skarżących do jego uzupełnienia. Jednak mimo korekty wniosek nadal nie zawierał wszystkich informacji. W szczególności z wniosku nie wynikało jaka część planowanego budynku przeznaczona ma być pod usługi, a jaka do zamieszkania. Okoliczność ta winna być szczegółowo wyjaśniona w toku postępowania. Jest to o tyle istotne, że jakkolwiek treść wniosku w zakresie parametrów i wskaźników planowanej zabudowy należy traktować elastycznie, to jednak planowana funkcja terenu musi jasno wynikać ze złożonego wniosku. W przedmiotowej sprawie treść wniosku nie jest jasna, a skarżący już w odwołaniu podnosili, iż planują wybudowanie domu jednorodzinnego z lokalem użytkowym. Natomiast z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i tylko dla takiej zabudowy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu zasadnym wydaje się wskazanie, że zdaniem Sądu, średni wskaźnik zabudowy prawidłowo został ustalony przez organ I instancji. Przyjęty przez organ odwoławczy sposób wyliczenia tego wskaźnika nie wynika z treści § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nadto taki sposób wyliczania wskaźnika często powodowałby w praktyce ograniczanie wielkości nowych budynków i w rezultacie nie służyłby kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy Sąd zwraca również uwagę, że fakt, iż skarżący wcześniej zwracali się o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego i otrzymali decyzję odmowną, nie oznacza, że każdy kolejny wniosek dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Z przypadkiem takim mamy bowiem do czynienia tylko w sytuacji tożsamości sprawy. Natomiast tożsamość sprawy zachodzi, gdy pokrywają się przedmiot oraz podmiot sprawy przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Zmiana choćby jednego z tych czterech elementów wyklucza tożsamość sprawy. W przedmiotowej sprawie wydaje się, że doszło do zmiany stanu faktycznego, skoro wcześniej organy uznały, że brak jest dobrego sąsiedztwa dla zabudowy jednorodzinnej, a w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji poddano, że w terenie analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wezwać skarżących do sprecyzowania wniosku tak, aby jednoznacznie z niego wynikało czy zamiarem skarżących jest wybudowanie domu jednorodzinnego z lokalem usługowym, czy budynku o innym przeznaczeniu. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie spray, a także przepisu art. 64 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji, a w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.