II SA/Sz 255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wybudowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] r. nr PINB. [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na właścicieli nieruchomości tj. E. i P. M. obowiązek wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy, związanych z budową (ustawieniem) tymczasowych obiektów budowlanych, w skład których między innymi wchodzą: zadaszenie miejsc konsumpcyjnych w postaci wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,5 x 11 m, pod dachem którego jest bar z miejscami do przygotowywania potraw, magazyn z sanitariatami o wymiarach 5,3 x 5,3 m, bar o konstrukcji drewnianej wymiarach 5,6 x 5,7 + 2 x 5,7 m na nieruchomości przy ul. [...] w m. P. , gm. R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], oraz wykonania w terminie do 28-go lutego 2018 r. nw. czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów do stanu zgodnego z prawem tj.: 1. Przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. 2. Przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 3. Przedłożenie 4 egz. projektu budowlanego wybudowanych obiektów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] r. przeprowadził wizję lokalną w sprawie wybudowania (ustawienia) tymczasowych obiektów budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w m. P. , gm. R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] bez pozwolenia na budowę. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na terenie ww. działki stanowiącej własność E. i P. M. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek letniskowy wybudowane w latach [...] W północnej części działki usytuowany jest zespół tymczasowych obiektów budowlanych. Na podstawie wyjaśnień pełnomocnika E. i P. M. ustalono, że wszystkie obiekty zostały ustawione przez dzierżawcę - H. S. w ok. [...] z którym właściciele zawarli umowę dzierżawy terenu. W skład zabudowy wchodzą: zadaszenie miejsc konsumpcyjnych w postaci wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,5 x 11 m, pod dachem którego jest bar z miejscami do przygotowywania potraw, magazyn z sanitariatami o wymiarach 5,3 x 5,3 m, bar o konstrukcji drewnianej wymiarach 5,6 x 5,7 + 2 x 5,7 m. Konstrukcja zadaszenia miejsc konsumpcyjnych drewniana wsparta na słupach drewnianych z przykryciem dachu wykonanym z płyt poliwęglanowych. Konstrukcja drugiego baru drewniana z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką i gontem bitumicznym. Organ I instancji wskazał, że budowa tego typu obiektów w świetle obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę. W prowadzonych przez organ rejestrach pozwoleń na budowę udzielanych przez Starostwo Powiatowe w G. brak jest pozwolenia na budowę takich obiektów. Również właściciel nieruchomości nie okazał pozwolenia na budowę wybudowanych obiektów. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia stosuje się art. 48 ustawy Prawo budowlane, w związku z tym zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i P. M. wskazali, iż przedmiotowe obiekty istniały już przed kupnem przez nich wskazanych nieruchomości. Dzierżawca z którym zawarli umowę, miał dokonać zgodnie z udzielonym pełnomocnictwem remontu już istniejących obiektów, jak również dokonać formalności z tym związanych. Pełnomocnictwo to zostało wypowiedziane w dniu 3 października 2012r. pismem do Starostwa Powiatowego w G. z przekonaniem, że dzierżawca dokonał niezbędnych zgłoszeń lub pozwoleń. Starostwo nie odniosło się do przesłanego wypowiedzenia, co utwierdziło skarżących w przekonaniu o prawnych działaniach dzierżawcy. Skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] r. uzyskane zostało pozwolenie zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji handlowej, w którym obiekty będące powodem zażalenia przeznaczone zostały do rozbiórki. Zastosowanie się do zaskarżonego postanowienia powoduje wygaszenie tej decyzji i uniemożliwi wykonanie inwestycji zgodnie z prawem, przeznaczeniem oraz w terminie. Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia E. i P. M., uchylił zaskarżone postanowienie w części: 1) dotyczącej wiaty o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 3,5 x 11 m, zlokalizowanej na działce nr [...], przy ul. [...] w P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części, 2) dotyczącej terminu i wyznaczył termin wykonania obowiązków do dnia [...]., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego sprawy wskazał, że obiekty budowlane: dwa bary oraz budynek magazynowy z sanitariatami są trwale połączone gruntem i użytkowane od ok. [...], co nie pozwala, jak to uczynił organ powiatowy, zakwalifikować każdego z nich jako tymczasowy obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Budowa ww. obiektów wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, której właściciele nie okazali. W takiej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. był zobowiązany do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii wybudowania na działce nr [...] w P. wiaty o wymiarach 3,5 x 11 m, stanowiącej zadaszenie miejsca przeznaczonego dla konsumujących klientów barów organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że budowa tej wiaty o powierzchni 38,5 m2, zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki". Budowa takiej wiaty nie podlega też obowiązkowi zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 30 ww. ustawy. Powyższe wskazuje na brak podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnego ustawienia wiaty na działce nr [...] w P. i dlatego organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ww. wiaty i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez strony w zażaleniu, dotyczących prawidłowości nałożenia określonych obowiązków na właścicieli nieruchomości, a nie na dzierżawcę organ wskazał, że skarżący nie przedstawili dokumentów jednoznacznie potwierdzających zawarcie umowy dzierżawy terenu albo najmu obiektów. W aktach sprawy znajduje się jedynie niepoświadczona kopia fragmentu (nie obejmującego podpisów) wstępnej umowy najmu lokalu użytkowego, w której nie podano danych osobowych najemcy i która jako dokument niekompletny nie może stanowić dowodu w sprawie. Nie zostało bowiem udokumentowane, aby H. S., którego pełnomocnik skarżących, wskazał jako inwestora, posiadał obecnie jakiekolwiek prawa do dysponowania przedmiotowymi obiektami. Przeciwnie, z treści pisma z dnia 3 października 2012 r., podpisanego przez E. i P. M., wynika, że H. S. nie jest uprawniony do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z nieruchomością położoną na działce nr [...] w P. . W tej sytuacji, wszelkie obowiązki, wynikające z przepisów art. 48 Prawa budowlanego, powinny być nakładane na właścicieli obiektów budowlanych (wymienionych w art. 52 ww. ustawy w drugiej kolejności), jako na osoby niewątpliwie posiadające prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które mają możliwość bądź zalegalizowania obiektów stanowiących ich własność, bądź przeprowadzenia robót rozbiórkowych na działce nr [...] w P. . Odnosząc się do argumentów, wskazanych przez skarżących w zażaleniu, że przedmiotowe obiekty istniały już przed zakupieniem przez nich nieruchomości, organ wskazał, że informacja ta stoi w sprzeczności z danymi, wynikającymi z treści Księgi Wieczystej nr [...], zgodnie z którą umowa sprzedaży działki nr [...] w P. została zawarta w dniu [...] r., w zestawieniu z podaną przez pełnomocnika skarżących, późniejszą datą budowy obiektów: ok. [...] Jednak nawet gdyby faktycznie przedmiotowe obiekty budowlane powstały przed zakupieniem przez skarżących nieruchomości, to są one trwale związane z gruntem, co oznacza, że stanowią część składową nieruchomości, jaką jest działka nr [...] w P. . Wraz z nabyciem prawa własności przedmiotowej nieruchomości, skarżący nabyli prawo własności wszystkich znajdujących się na niej obiektów, w tym obiektów objętych niniejszym postępowaniem, a tym samym stali się następcami prawnymi sprawcy samowoli budowlanej. Dlatego też, to do skarżących powinny być kierowane wszelkie decyzje administracyjne, dotyczące legalizacji tych obiektów budowlanych. Ewentualne sporne kwestie rozliczenia kosztów wykonania dokumentacji lub dokonania rozbiórki, mogą być rozstrzygane między właścicielami a inwestorem polubownie, lub jako sprawa cywilna przed sądem powszechnym. Organ wyjaśnił, że skoro sporne obiekty zostały przeznaczone do rozbiórki, co zostało zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...]., to nie ma przeszkód, aby je pod nadzorem kierownika budowy rozebrać i przystąpić do realizacji planowanej budowy budynku usługowego o funkcji handlowej. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem E. i P. M. zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o umorzenie postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W sprawie bezsporne jest, że na terenie działki nr ew. [...] w m. P. gm. R. wybudowano bez pozwolenia na budowę: bar z miejscami do przygotowywania potraw, magazyn z sanitariatami o wymiarach 5,3 x 5,3 m oraz bar o konstrukcji drewnianej wymiarach 5,6 x 5,7 + 2 x 5,7 m na nieruchomości przy ul. [...] w m. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe inwestycje wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego strony postępowania nie kwestionują. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. Jeśli chodzi o wybudowanie wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,5 x 11 m, organ II instancji słusznie dostrzegł, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej powierzchnię zabudowy, na dzień orzekania w sprawie, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zasadniczym zarzutem skargi jak i zażalenia na postanowienie organu I instancji, jest kwestia wskazania adresata nałożonych przez organ obowiązków w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji. W ocenie skarżących, adresatem nałożonych obowiązków powinien być dzierżawca działki. W tym zakresie Sąd, nie podziela twierdzeń skarżących, przyznając słuszność rozstrzygnięciu organu. Zgodnie z art. 52 ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powołanego przepisu nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności legalizacyjnych lub nakazu rozbiórki, gdyż w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania, uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu, który pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 158/07, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, dostępne w Internecie). W świetle powyższego, zasadnie organy nadzoru budowlanego adresatem zaskarżonego postanowienia uczyniły właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W postępowaniu wyjaśniającym organ zgromadził następujące dowody: fragment kopii wstępnej umowy najmu lokalu użytkowego w P. przy ul. [...] zawartej między P. i E. M. a nie wiadomo kim (brak określenia drugiej strony umowy) w dniu [...]. Ponadto w aktach znajduje się pełnomocnictwo bez daty udzielone przez skarżących dla H. S. w zakresie przeprowadzenia remontu pawilonu gastronomicznego przy ul. [...] w P. oraz wypowiedzenie powyższego pełnomocnictwa przez skarżących w piśmie z dnia 3 października 2012 r. Analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego doprowadziła Sąd do uznania, że stanowisko organów jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z cyt. wyżej art. 52 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, iż na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, to P. i E. M. są właścicielami działki przy ul. [...] w P. (wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] r.). Skarżący zaś nie wykazali, że jest jakaś inna osoba, która dokonała przedmiotowej samowoli budowlanej i której przysługuje prawo do władania przedmiotowym obiektem budowlanym. W tej sytuacji stwierdzić należy, że adresat decyzji, tj. inwestor, został określony prawidłowo, a skarga jest nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.