II SA/Sz 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych rzeki Ina I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia 15 grudnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) ustaliło Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej jako: GDDKiA Oddział w S., skarżąca, strona) za okres od 22 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki Ina wód opadowych lub roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej, pochodzących z przebudowywanej drogi S3 oraz obiektu mostowego na rzece [...]. Powyższa stawka obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 40 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6.14 m3/s. Z zachowaniem ustawowego terminu GDDKiA Oddział w S. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej opłaty stałej za usługi wodne, wnosząc o jej anulowanie. Podniosła, że sporna opłata nie powinna zostać naliczona, ponieważ inwestycja której dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie została do chwili obecnej zrealizowana, a tym samym nie istnieje droga publiczna z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe. Zgodnie natomiast z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami Prawa wodnego dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty, ponieważ służą one przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlwni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako K.p.a.) określił GDDKiA Oddział S. za okres od 22 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych rzeki Ina, pochodzących z przebudowywanej drogi S3. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie uznał złożonej reklamacji, ponieważ rzeczona opłata wyliczona została w oparciu o przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s. Podkreślił jednocześnie, że przepis ten nie wyłącza z opłaty stałej przypadku, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane, ponieważ pozwolenie wodnoprawne wskazane jest w nim jako jeden z elementów iloczynu stanowiącego wzór do wyliczenia opłaty stałej, a zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot zobowiązany winien uiścić opłatę. Opłata za odprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki Ina wód opadowych lub roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej, pochodzących z przebudowy drogi S3 oraz obiektu mostowego na rzece Ina określona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 41 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6,14 m3/s. GDDKiA Oddział w S. wywiodła skargę na opisaną decyzję, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, - art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 3, art. 298 pkt 1 i art. 271 ust. 4 oraz art. 286 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne poprzez dokonanie błędnej wykładni, - art. 19 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ich zastosowanie. W ocenie skarżącej błędne i naruszające wskazane przepisy postępowania administracyjnego jest stanowisko organu, przyjmujące, że opłatę stałą ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie stanu faktycznego, ponieważ organy uprawnione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Ponadto, organ przywołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, pominął fakt, że przepis ten reguluje kwestię obliczenia wysokości opłaty stałej, nakazując uwzględnienie w tym działaniu, jednej składowej zawartej w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód. Z wykładni tego przepisu, nie wynika w żaden sposób, że nakazuje on organowi obciążać stronę opłatami, poczynając od dnia wydania, czy uprawomocnienia się decyzji wodnoprawnej niezależnie od tego, czy inwestycja, dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne, została faktycznie zrealizowana. W ocenie skarżącej użycie w tym przepisie sformułowania "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych wód" nakazuje przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat w stanie faktycznym, w którym wody są faktycznie odprowadzane. Organy uprawnione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ stosownie do treści art. 298 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne obowiązane są ponosić podmioty korzystające z usług wodnych, a zatem dopiero rzeczywiste korzystanie z takiej usługi aktualizuje po stronie korzystającego obowiązek wnoszenia opłaty. Przywołana wykładnia przepisów Prawa wodnego jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Skarżąca wywiodła również, że w decyzji błędnie określono podmiot zobowiązany do dokonania zapłaty. Z treści przepisu art. 298 pkt 1 i 271 ust. 4 Prawa wodnego wynika bowiem, że ustawodawca wiąże obowiązek uiszczania opłat za usługi wodne z faktem korzystania ze środowiska. W odniesieniu do dróg publicznych za korzystającego ze środowiska uznaje się właściwego ze względu na kategorię drogi jej zarządcę, albowiem to do jego obowiązków zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i on wykonuje obowiązki związane z należytym utrzymaniem dróg, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest urzędem, przy pomocy którego Generalny Dyrektor wykonuje swoje zadania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga, po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium jej zgodności z prawem, okazała się zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zarzutów skargi, jak i przedmiotem reklamacji była przede wszystkim zasada ustalenia opłaty stałej, gdyż w ocenie strony skarżącej brak było ustawowych przesłanek do jej określenia. Intencją prawodawcy wbrew twierdzeniom organu było bowiem nałożenie obowiązku uiszczania opłat w stanie faktycznym, w którym wody są faktycznie odprowadzane. Tymczasem nie wykonano urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych, zaś inwestycja, w związku z którą skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, nie została jeszcze rozpoczęta. Organ nie zaprzeczając temu, że urządzenia wodne nie zostały wykonane, uznał jednak, iż zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej, gdyż wystarczającą podstawą jest samo pozwolenie wodnoprawne oraz "gotowość środowiska wodnego do przyjęcia określonej ilości wód opadowych lub roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok". Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organ, gdyż w rozpoznawanej sprawie zasadnicze wątpliwości budzi sama zasada ustalania opłaty stałej za usługi wodne w oparciu o przepis art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). W myśl art. 271 ust. 3 wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 1 wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a do tego właśnie sprowadzałoby się stanowisko organu, tj. że status adresata pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, czy z nich nie korzysta). W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust. 3 ustawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ strona skarżąca podnosi, że budowa drogi S3 na odcinku M. – koniec obw. B. [...], objęta pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r., nie została jeszcze rozpoczęta. Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywała to skarżąca, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Należy również przyznać rację skarżącej, mając na uwadze przepis art. 19 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz.2068), że rozstrzygnięcia dotyczące opłat za usługi wodne w niniejszej sprawie winny być skierowane do zarządcy drogi, którym w odniesieniu do kategorii drogi objętej pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] r., jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ co najmniej przedwcześnie nałożył na skarżącą opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych rzeki Ina pochodzących z przebudowywanej drogi S3 oraz obiektu mostowego na rzece Ina. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 271 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaniechał ustalenia, czy strona skarżąca rozpoczęła realizację inwestycji, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., co wiąże się budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokładnie i wyczerpująco ustali stan faktyczny, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń skarżącej dotyczących rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym, kierując się przy tym zaprezentowaną wyżej wykładnią przepisów prawa materialnego, z której wynika, iż niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej.