II SA/Sz 257/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] Nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A. S. i P. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...], Wójt Gminy ustalił – wobec A. S. i P. S. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), opłatę adiacencką w wysokości [..] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej współwłasność stron (działka nr [..], położona w obrębie ewidencyjnym ), w związku z wykonaną budową drogi w miejscowości. Organ uznał, że na skutek zrealizowania tej inwestycji wzrosła wartość nieruchomości). 2. Skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając naruszenie przez Organ I instancji art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n."), przez doręczenie skarżonej decyzji po upływie trzyletniego terminu na ustalenie opłaty, o którym mowa w tym przepisie. Podnieśli także, że przeprowadzona inwestycja, w świetle art. 18 ustawy o drogach publicznych miała charakter przebudowy, a zatem nie zawiera się w art. 145 u.g.n., który daje możliwość ustalenia opłaty jedynie w odniesieniu do drogi wybudowanej. 3. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W ocenie Organu znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, przede wszystkim zaś operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, stanowiący podstawę wymierzenia opłaty adiacenckiej, jednoznacznie wskazują na to, że nastąpiło zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi w miejscowości . Organ stanął zatem na stanowisku, że opłata adiacencka ustalona wobec Skarżących, wymierzona została w sposób prawidłowy, w szczególności w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego jak również przepisami uchwały nr IV/23/11 Rady Gminy w z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. nr 25, poz. 407) 4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę do WSA , zarzucając: 1). naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 143 ust. 2 i art. 144 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty adiacenckiej wobec Skarżących w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia jedynie z przebudową drogi, nie zaś jak błędnie wskazał Organ administracji z budową drogi; 2). naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż podniesienie parametrów technicznych uprzednio istniejącej drogi powiatowej należy uznać jako jej budowę, nie zaś przebudowę; 3). naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, iż podniesienie parametrów technicznych uprzednio istniejącej drogi powiatowej należy uznać jako jej budowę, nie zaś przebudowę; 4). naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, iż podniesienie parametrów technicznych uprzednio istniejącej drogi należy uznać jako jej budowę, nie zaś przebudowę; 5). naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy upłynął 3-letni okres czasu liczony od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi do wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji wygasło uprawnienie Organu administracji I instancji do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką; 6). naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r. decyzji ostatecznej upłynął już 3-letni termin przedawnienia przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. i umorzyć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonej we działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym nr[...] (KW nr [...]), W ramach ogłoszonego przetargu doszło do realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi dojazdowej (gminnej) do gruntów rolnych. W dniu [...] r. doszło do ostatecznego technicznego odbioru robót dotyczących realizacji inwestycji pn. "Przebudowa drogi dojazdowej (gminnej) do gruntów rolnych - ...". Decyzją wydaną [...] r. Wójt Gminy obciążył Skarżących opłatą adiacencką. Jednocześnie Skarżący wskazali, że przebudowywana droga istniała już wcześniej, albowiem stanowiła drogę powiatową nr [...], która następnie otrzymała kategorię drogi gminnej. Mając powyższe okoliczności faktyczne na uwadze Skarżący uznali, że niesłusznie zostali zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej, bowiem nieprawidłowo zastosowano przepis art. 144 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W ocenie Skarżących, w sprawie nie można mówić o budowie drogi, lecz o przebudowie, bowiem przebudowa dotyczyła drogi już wybudowanej i istniejącej uprzednio jako droga powiatowa, a następnie jako gminna. Co więcej inwestycja nie polegała na zmianie granic pasa drogowego, a sam Organ I instancji w ogłoszeniu przetargu i protokole odbioru końcowego robót wskazywał, iż inwestycja dotyczy tylko i wyłącznie przebudowy spornej drogi. Niezależnie od powyższych zarzutów merytorycznych Skarżący podnoszą, iż uprawnienie Organu I instancji do ustalenia wobec Skarżących opłaty adiacenckiej uległo przedawnieniu przewidzianemu w art. 145 ust. 2 u.g.n. Stosownie do tego przepisu w obecnym brzmieniu, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W0 ocenie Skarżących, w omawianym przepisie chodzi o wydanie decyzji ostatecznej, nie zaś wydanie i doręczenie stronie decyzji Organu I instancji. Skarżący zauważyli, że przed nowelizacją u.g.n. dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.141.1492 - art. 1 pkt 93) - która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. - omawiany przepis mówił o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co mogło nastąpić w terminie do 3 lat od zdarzenia w nim określonego, po nowelizacji zaś mówi o wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty, zachowując ten sam termin i zdarzenie (z pewną zmianą co do opłaty za drogę). Do czasu nowelizacji przeważający jednak był pogląd, że chodzi o decyzję ostateczną. Skarżący wskazali na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2003 r., (sygn. akt [...]), w którym NSA stwierdził, iż termin, przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem z zakresu prawa administracyjnego i oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka winna być ustalona decyzją ostateczną. Pomimo zmiany brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n., w ocenie Skarżących, w dalszym ciągu dotyczy on decyzji ostatecznej, tj. takiej, od której nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Należy zdaniem Skarżących przychylić się w tym miejscu do stanowiska wyrażonego przez sędziego NSA J. R.-L. w zdaniu odrębnym do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/2009), w którym sędzia wskazała, iż w obydwóch ww. przypadkach - czy to "ustalenia opłaty adiacenckiej", czy też "wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" - ustalenie opłaty adiacenckiej dokonywało i dokonuje się w drodze decyzji. "Z art. 145 ust. 1 bowiem wynikało i wynika, że organ w nim wskazany - wójt, burmistrz albo prezydent miasta - może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką za urządzenie infrastruktury technicznej. Skoro zatem organ i forma ustalenia opłaty adiacenckiej zostały wskazane w ust. 1, to nie było powodu, z legislacyjnego punktu widzenia, powtarzania w drugim ustępie tego artykułu, że ustalenie następuje decyzją. Dlatego też w brzmieniu sprzed nowelizacji ust. 2 mówił o ustaleniu opłaty, zakreślając termin, w jakim organ może tego dokonać decyzją. Po nowelizacji natomiast ust. 2 mówi o wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty, zakreślając taki sam jak uprzednio termin. Zmiana ta zatem tylko pozornie wprowadziła nowy stan prawny, bez względu bowiem na zapis zawsze chodziło o załatwienie sprawy w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Nowelizacja, która dokonała zmiany ust. 2 art. 145, nie ograniczała się tylko do tego przepisu, ale objęła również inne, zawarte w tym rozdziale dot. udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143-148), zmieniono bowiem cztery przepisy z sześciu, w żadnym z nich jednak nie dokonano takiej zmiany, iżby mówiło się o wydanej decyzji o ustaleniu opłaty, ale o decyzji o ustaleniu opłaty. Świadczy to także o tym, że nowelizacja nie może mieć zasadniczego wpływu na zmianę dotychczasowej linii orzecznictwa, choć rozbieżnej, to jednak w przeważającej mierze tłumaczącej wątpliwości na korzyść właścicieli nieruchomości, mówiącej bowiem o ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Termin ustalony w art. 145 ust. 2 jest terminem prawa materialnego (co jest oczywiste), przy czym jest to zasadniczo termin dla organów, został bowiem zakreślony z takim skutkiem, że po jego upływie opłata adiacencka nie może być ustalona. Jednakże jest to również i termin dla właścicieli nieruchomości w takim znaczeniu, że po jego upływie mają prawo spodziewać się, iż opłata adiacencka nie zostanie im wymierzona. Termin 3-Ietni jest wystarczający i, jak to ocenił Trybunał Konstytucyjny, aby postępowanie przeprowadzić i zakończyć, nawet biorąc pod uwagę, że strony będą korzystały ze swoich uprawnień prawnych, tj. odwołań. Korzystanie przez strony z praw procesowych lub niekorzystanie nie powoduje nierówności, tylko tyle, że jedni ze swych praw korzystają, a inni nie. Ponieważ proces daje takie uprawnienia, to należy postępowanie administracyjne tak prowadzić, aby można je było zakończyć przed upływem terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2. W 3-letnim terminie, przy zachowaniu zasad szybkości przewidzianych w K.p.a., można przeprowadzić postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej, ten sam bowiem organ, który buduje infrastrukturę, ma kompetencję w pierwszej instancji do ustalania decyzją opłaty adiacenckiej. To ten organ ma wiedzę i dokumenty dotyczące początku biegu przedawnienia, a jedynym dowodem koniecznym do uzyskania jest wycena wartości nieruchomości. Znajduje się on zatem w bardzo korzystnej sytuacji i ma pełną możliwość skorzystania ze swego uprawnienia" – (tak: zdanie odrębne sędziego NSA J. R.-L. do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/2009). Dalej Skarżący wskazali, że w sprawie pierwsza decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została dopiero w dniu 4 października 2016 r., a zatem praktycznie po 3 latach od dnia stworzenia warunków do korzystania z przebudowanej drogi. Organ administracji I instancji miał zatem wystarczająco dużo czasu, ażeby odpowiednio wcześniej wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, zlecić sporządzenie operatu szacunkowego i uzyskać ostateczną decyzję, na mocy której mógłby wyegzekwować świadczenie. Ponadto wskazali, iż już po wprowadzeniu w/w nowelizacji art. 145 ust. 2 u.g.n., a jeszcze przed wydaniem uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/2009, sądownictwo administracyjne przeważnie przyjmowało linię orzecznictwa, w której omawiany przepis dotyczył decyzji ostatecznej. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 464/07 uznał, iż zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, a także utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, o zachowaniu 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej winna decydować data wydania decyzji ostatecznej, a więc takiej od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (por. też Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. B. - Wyd. Z. C. O. r. str. 212); a także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dn. 19 lipca 2001 roku II SA/Po 738/00, II SA/Po 779/00 z dn. 4 września 2001 r., II SA/Po 589/00 z dn. 5 lipca 2001 r., II SA/Po 692/00 z 26 czerwca 2001 r., II SA/Po 697/00 z dn. 9 sierpnia 2001 r.). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy, Skarżący wskazują, iż - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - do odbioru końcowego robót i przekazania do korzystania z przebudowanej drogi doszło w dniu [..] r., co zostało potwierdzone stosownym protokołem. Ten też dzień należy traktować jako "dzień stworzenia warunków do korzystania z przebudowanej drogi w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. Natomiast decyzja SKO wydana została w dniu [...]r., a zatem już po upływie 3-letniego okresu uprawniającego do wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką. W związku z powyższym, z uwagi na okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego w II instancji doszło do przedawnienia uprawnienia Organu administracji do ustalenia opłaty adiacenckiej, postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty stało się bezprzedmiotowe i winno być na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez Organ administracji II instancji umorzone. Niezależnie od powyższego Skarżący wskazali także, iż decyzja Organu I instancji, tj. Wójta Gminy została im doręczona dopiero w [...] r., a zatem już po upływie 3-letniego terminu przedawnienia. W ocenie strony Skarżącej, nawet jeżeli przyjąć, iż przy badaniu czy doszło do przedawnienia terminu do nałożenia na Skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej nie należy uwzględniać daty wydania decyzji ostatecznej przez SKO, to pod uwagę należy wziąć datę doręczenia decyzji Organu I instancji Skarżącym. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. 6. Na wstępie należy podkreślić, że celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony (por. postanowienie składu trzech sędziów NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, LEX nr 1975884). 7. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika przy tym z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak wynika przy tym z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, określająca wysokość rozważanej opłaty. 8. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki omawianej sprawy, należy zauważyć, że kluczowe wątpliwości Skarżących dotyczyły dwóch kwestii: zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz kwalifikacji prawnej dokonanych robót. W zakresie pierwszego z podniesionych zarzutów, ustalenia wymagał najpierw dzień, od którego należy liczyć początek biegu wspomnianego terminu. W tej mierze ustawodawca posługuje się zwrotem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", nie precyzując jednak jego znaczenia. Z kolei w art. 148b ust. 1 u.g.n. stwierdza się, iż ustalenie, że spełnione zostały warunki do korzystania wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej należy łączyć z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, LEX nr 55778; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, LEX nr 55738; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, LEX nr 57190; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, LEX nr 194020; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, LEX nr 374411), a zatem jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. W sprawie bezsporne jest, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest 17 października 2013 r., kiedy to sporządzono protokół dotyczący odbioru końcowego robót. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują, jak należy liczyć termin określony w latach (art. 57 K.p.a.), to jednak przyjąć należy że termin taki upływa z dniem ostatniego roku, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. W ten właśnie sposób liczyć należy terminy określone w tygodniach i miesiącach (art. 57 § 2 i 3 K.p.a). W podobny sposób liczy się terminy opisane w latach zgodnie z art. 112 zd. 1 kodeksu cywilnego. Jeżeli zdarzenie miało miejsce [...] r., a termin wynosi 3 lata, to termin ten kończy się z upływem dnia, który swoją nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, tj. [...] r. W konsekwencji należy więc uznać, że wspomniany 3-letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. rozpoczął swój bieg w dniu [...] r., a zatem termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej przez Organ I instancji upłynął w dniu [...]. 9. W ocenie Skarżących decyzja Organu I instancji, tj. Wójta Gminy , choć wydana w dniu [...] to została im doręczona dopiero w dniu [...] r., a zatem już po upływie 3-letniego terminu przedawnienia. Tego poglądu jednak, że decyzja jest wydana w momencie jej doręczenia, podzielić nie można. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także Sąd orzekający w sprawie, żem datą wydania decyzji jest dzień jej podpisania przez osobę do tego upoważnioną, a więc piastuna funkcji organu lub osobę posiadającą pisemne upoważnienie organu do wydawania decyzji w jego imieniu. Dostrzec należy i to, że w treści art. 110 K.p.a. dokonano rozróżnienia wydania decyzji od jej doręczenia. Terminy "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" nie są bowiem, jak sugerują to Skarżący tożsame. Terminu "wydanie decyzji" nie można zatem rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim się go używa w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest bowiem czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji, zawierającej prawem wymagane elementy, wywołującą oznaczone skutki prawne. W razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2445/14, wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 504/13, wszystkie orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że 3 - letni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym, biorąc pod uwagę powyższy wywód, rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09 przesądzono ponadto, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez Organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się również do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie i podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie 3 lat (zob. E. Mzyk w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513). Jak wskazano wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. A., Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe (zob. Z. K., Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Należy przy tym pokreślić, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się zarówno do strony, jak i do organu administracji publicznej. Niezachowanie takiego terminu odnoszącego się do strony skutkuje wygaśnięcie uprawnienia, a termin ten nie może być przedłużony lub przywrócony. Zasada ta obowiązuje również w przypadku terminu odnoszącego się do organu administracji publicznej, gdyż upływ terminu skutkuje utratą możliwości działania przez ten organ. W rezultacie sprawa powinna być zakończona przez organ I instancji przed upływem terminu, bo potem nie będzie mógł on skorzystać ze swego uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy wskazać należy, że w sprawie tej niesporne jest, że decyzja Organu I instancji opatrzona jest datą [...] r., a to oznacza, że decyzja ta była już wydana przed upływem 3 letniego okresu przedawnienia, zatem w tym zakresie zarzuty Skarżących są niezasadne. 10. Drugim poważnym problemem, który wyłania się na tle sprawy jest zagadnienie kwalifikacji prawnej robót drogowych, które mogą stanowić podstawę do uznania ich za budowę drogi, w konsekwencji zaś podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wskazywano powyżej, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jak wynika przy tym z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną m.in. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć, jak słusznie podnoszą Skarżący, do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej "u.d.p.") "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). 11. Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Bd 963/11, ale także w wyroku WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 760/12), zgodnie z którym kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową". Co więcej, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p., a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia "budowę" drogi od jej "przebudowy", jest to, że w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany (uwaga ta nie dotyczy "rozbudowy" drogi), a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna; przykładowo w odniesieniu do dróg będzie to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych. Także bowiem konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji "budowli" zamieszczonej w art. 3 pkt 3 u.p.b. wymieniającej jako rodzaj budowli m.in. "budowle ziemne". Z powyższego wynika, że gdyby przed inwestycją drogową, o której mowa w zaskarżonej decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przedmiotowa droga stanowiła drogę gruntową, powstałą w sposób naturalny, poprzez jej zwykłe użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) – tj. bez uprzedniego przeprowadzenia na niej robót budowlanych skutkujących wykonaniem budowli (choćby tylko o charakterze budowli ziemnej) – to utwardzenie takiej drogi przez jej wyasfaltowanie stanowiłoby "wybudowanie drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. uprawniające organ do naliczenia opłaty adiacenckiej. Jednakże Organy obu instancji twierdząc, że wybudowano drogę, nie wzięły pod uwagę znajdującej odzwierciedlenie w aktach sprawy dokumentacji świadczącej, że droga (w rozumieniu budowli), przed podjęciem prac już istniała. Wniosek ten w sposób nie budzący wątpliwości dla podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd, wynika z pisma Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] r., zgodnie z którym droga powiatowa nr [...], która na mocy uchwał stanowiących obu stron otrzymała kategorię drogi gminnej, w okresie zarządu sprawowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg posiadała nawierzchnię utwardzoną bitumiczną na długości 0,6 km, natomiast w dalszej części nawierzchnię gruntową. Co prawda Organ I, jak i II instancji wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji na wzrost wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem drogi, jednak odstąpiły od podania szczegółów i opisania stanu ulicy przed podjęciem inwestycji, a następnie dokładnego opisania zakresu wykonanych robót przyjmując, że przebudowa polegająca na wyasfaltowaniu istniejącej drogi przy pomocy środków gminnych to budowa w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., czym przepis ten w sposób oczywisty naruszyły. Powyższe prowadzi do wniosku, że zagadnienie charakteru przedmiotowej inwestycji – w kontekście ustawowego wymogu "wybudowania drogi" (art. 145 ust. 1 u.g.n.) oraz legalnych definicji "drogi" i jej "budowy" oraz "przebudowy" (art. 4 pkt 2, 17 i 18 u.d.p.) – nie było przedmiotem dostatecznie wnikliwej analizy Organów administracji, które apriorycznie przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji drogowej było równoznaczne z "wybudowaniem drogi" w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n., podczas gdy z akt sprawy wynika co innego. 12. Brak odniesienia się do powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwe także naruszenie przez Organy wynikającego z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia, które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 13. W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Poza tym, za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z jednoczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego przemawiają także względy celowości i ekonomii procesowej, z uwagi bowiem na upływ czasu Organ nie będzie mógł wydać decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. 14. W tym stanie rzeczy, wobec uznania zasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, w pkt II orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, zaś o kosztach sądowych Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.