II SA/Sz 258/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. K., B. K. i A. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. K., B. K. i A. Ł. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., nr SKO.WT.491/572/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 217 § 2 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l."), po rozpatrzeniu zażalenia A. K., B. K. i A.- Ł., orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 20 stycznia 2025 r., nr WAiB-IV.7120.1.155.2024.MB o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. M. S.-C. 12 (działka nr [...] z obrębu [...]) w S.. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji ustalił, iż wnioskowany budynek zlokalizowany jest na terenie objętym uchwałą Rady Miasta Szczecin XLI/1125/22 z dnia 28 czerwca 2022 r., w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Pogodno - Wincentego Pola" w granicach terenu elementarnego [...] o przeznaczeniu terenu: zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza. Ze złożonych dokumentów wynika, że przedmiotem wniosku jest lokal nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w S., który jest częścią lokalu nr [...]. Ponadto, został złożony odrębny wniosek w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności dla lokalu nr [...] mieszczącego się również w budynku przy ul. [...] co wskazuje, że w budynku razem z lokalem nr [...] powstaną trzy lokale mieszkalne. Jest to niezgodne z art. 2 ust. 1c u.w.l., niezgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz niezgodne z ustaleniami planu obowiązującego na terenie objętym wnioskiem. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że do budynku mieszkalnego przylega budynek oznaczony jako budynek transportu i łączności, w akcie notarialnym z dnia 2 lutego 1996 r. opisany jako przybudówka gospodarcza. W karcie lokalu załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia pokazano wnioskowany lokal mieszkalny, który częściowo znajduje się w budynku oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako budynek transportu i łączności. Decyzją nr 139/01 z dnia 22 stycznia 2001 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę części piwnicy na łazienkę i letnią kuchnię oraz wykonanie wyjścia do ogrodu w budynku dwurodzinnym przy ul. [...] w S.. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie obejmował pomieszczeń zlokalizowanych w przybudówce, a załączona do projektu inwentaryzacja pokazująca te pomieszczenia już jako mieszkalne nie stanowi podstawy do uznania ich za mieszkalne. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l. starosta w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia bada spełnienie zarówno przesłanek odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z przepisami prawno-budowlanymi (ust. 1a). Jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. W art. 2 ust. 1c u.w.l. ustawodawca wyraźnie wskazał, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., w ust. 2 wskazano, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Wnioskodawca wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w budynku, w którym są trzy lokale mieszkalne. Skoro budynek zlokalizowany jest na terenie objętym planem miejscowym w granicach terenu elementarnego [...] o przeznaczeniu terenu: zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza wydanie zaświadczenia byłoby niezgodne z ustaleniami planu obowiązującego na terenie objętym wnioskiem. Jak wynika z brzmienia art. 2 ust. 1b u.w.l. - przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Możliwość odstąpienia od ww. wymogów w zakresie zgodności m.in. z pozwoleniem na budowę, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l., zawarta w przepisie art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu - dodanego w 2018 r. - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów - tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 r. lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 601/19; z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 376/20). W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być zatem nie data powstania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem postępowania. Jak wskazał w ww. wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 601/19) WSA w Krakowie, dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.). Z akt sprawy wynika, że w roku 1996 zniesiono współwłasność lokali nr [...] i wyodrębniono dwa lokale nr [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]). Skoro zatem strony wniosły o zmianę wpisu w księgach wieczystych z domu trzyrodzinnego na dom dwurodzinny, to należy stwierdzić, że od 1996 r. jest to dom dwurodzinny. Jeśli zatem obecnie w budynku tym są trzy lokale mieszkalne, to musiały powstać po 1996 r., a wobec tego ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Nie można bowiem obecnie obejść aktualnych wymogów. Ponadto organ odwoławczy odwołując się do decyzji nr 139/01 z dnia 22 stycznia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę części piwnicy na łazienkę i letnią kuchnię oraz wykonanie wyjścia do ogrodu w budynku wskazał, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie obejmował pomieszczeń zlokalizowanych w przybudówce, a załączona do projektu inwentaryzacja pokazująca te pomieszczenia już jako mieszkalne nie stanowi podstawy do uznania ich za mieszkalne. Organ nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w przybudówce na cele mieszkalne. Pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r. strony wniosły skargę na powyższe postanowienie domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2025 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zobowiązanie organu I instancji do ponownego rozpoznania sprawy i wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. 2. art. 2 ust. 1a i 2 u.w.l. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: poprzez błędną interpretację przepisów prawa materialnego. Organ uznał, że w części odnoszącej się do funkcji wielorodzinnej budynku brakuje niezbędnej dokumentacji budowlanej oraz występują sprzeczności w księgach notarialnych i ewidencji lokali. Na tej podstawie odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, mimo że z pozostałego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż budynek został wybudowany przed 1995 r. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia, jeśli wnioskodawca wykazuje interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów. Występując o zaświadczenie o samodzielności lokalu [...] celem skarżących było potwierdzenie, istniejącego od kilkudziesięciu lat stanu faktycznego budynku oraz ochrona ich interesu prawnego wynikającego z dziedziczenia nieruchomości. Zaświadczenie jest niezbędne do ustanowienia odrębnej własności lokalu i założenia księgi wieczystej. Ponadto, z uwagi na istniejące nieścisłości w dokumentacji nieruchomości, jego uzyskanie jest konieczne dla uregulowania wszelkich nieścisłości występujących w starych aktach i kartotekach. 3. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa własności, praw majątkowych i dziedziczenia, swobodnego używania i rozporządzania nieruchomością poprzez niedopuszczalne stosowanie przepisów MPZP z 2022 r. wobec stanu faktycznego istniejącego od kilkudziesięciu lat i budynku istniejącego przed 1995 r. uniemożliwiając skarżącym korzystanie z nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych przyczyn. MPZP dla tego terenu, na którym znajduje się budynek nr [...] został uchwalony dopiero w 2022 r., podczas gdy nieruchomość i układ funkcjonalny lokali istniały już na długo przed jego wejściem w życie. Odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokali na podstawie planu miejscowego uchwalonego niemal trzy dekady później stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawa nabyte i naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. 4. art. 32 Konstytucji RP, bowiem SKO i organ pierwszej instancji oparły odmowę wydania zaświadczenia o brak zgodności z MPZP dla budynku istniejącego przed 1 stycznia 1995 r., przez co naruszyły zasadę równości, traktując przedmiotową sprawę inaczej niż inne podobne sprawy, bez wyraźnej i obiektywnej podstawy prawnej. 5. art. 136 oraz 138 k.p.a. - poprzez wadliwe rozpoznanie zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. 6. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak rzetelnego postępowania dowodowego: Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. - Ocena dowodów zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; art. 107 § 3 k.p.a. - Obowiązek uzasadnienia decyzji; 7. art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l., poprzez zawężająca interpretację przepisu, w szczególności art. 2 ust. 1a i 1b oraz art. 8 u.w.l. - naruszający prawa właścicieli lokali do swobodnego zarządzania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie brak było podstaw do skierowania sprawy do rozpatrzenia na rozprawie na podstawie art. 122 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) w S.. Wobec zarzutów skarżących dotyczących postępowania przeprowadzonego przez organy administracji warto w pierwszej kolejności zauważyć, iż zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Podobnie w orzecznictwie podaje się, że: Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17). Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10). Nadto NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a., w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego dyspozycji. Tym samym, zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Wobec powyższego ocenie Sądu podlega to czy dane wynikające z dokumentów pozostających w dyspozycji Prezydenta Miasta Szczecin po przedstawieniu wyjaśnień przez wnioskodawców dawały podstawę do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali zgodnie z wnioskiem skarżących. Organ I instancji nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie: 1. wykazania, że ustanowienie odrębnej własności lokalu, następuje zgodnie z art. 2 ust. 1a, 1b i 1c u.w.l. oraz 2. wobec tego, że z gminnej ewidencji gruntów i budynków wynika, że wnioskowany lokal znajduje się częściowo w budynku mieszkalnym, a częściowo w budynku oznaczonym jako budynki transportu i łączności - wykazania zmiany sposobu użytkowania części budynku oznaczonego jako budynek transportu na cele mieszkaniowe. Odnosząc się do wezwania organu I instancji wnioskodawcy wyjaśnili, że ustanowienie odrębnej własności lokalu jest zgodne z zapisami art. 2 ust. 1b i 1c u.w.l., ponieważ istniejący lokal w budynku został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., na dowód czego przedłożyli akty notarialne z [...] i [...] r., w których występują zapisy o trzech lokalach w domu trzyrodzinnym. Odwołując się do pozwolenia na przebudowę z dnia 22 stycznia 2001 r., nr WAB.IIINuA/73531/70527/16421/00 oraz odpisu z księgi wieczystej z dnia 2 lipca 1998 r. wnioskodawcy wskazali, że w budynku oznaczonym symbolem [...] znajduje się garaż oraz pomieszczenia mieszkalne. W zakresie istnienia podstaw wydania oczekiwanego przez wnioskodawców zaświadczenia o samodzielności lokalu organy administracji nie kwestionowały, że wskazywanemu we wniosku lokalowi można przypisać cechy samodzielności. Podstawą wydania odmownego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w S. miałby istnieć (razem z lokalem nr [...]) łącznie trzy lokale mieszkalne (tj. [...] Zdaniem organów byłoby to niezgodne z art. 2 ust. 1c u.w.l., niezgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz niezgodne z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem określającym, iż przewidziana jest na tym obszarze zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza. Organy wskazywały również, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że do budynku mieszkalnego przylega budynek oznaczony jako budynek transportu i łączności; wnioskowany lokal mieszkalny częściowo znajduje się w budynku mieszkalnym a częściowo w budynku transportu i łączności; brak jest przy tym dokumentów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku transportu i łączności na cele mieszkalne. Zgodnie z art 2 u.w.l. samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości (ust. 1). Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. (ust.1c). Z powyższych przepisów wynika, iż przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu zasadą jest zgodność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od ww. wymogów, zawarta w art. 2 ust. 1b u.w.l. stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady. Co do zasady należy się zgodzić przedstawionymi przez organy administracji zasadami stosowania powyższego przepisu sprowadzonymi się do stwierdzenia, iż nie może on być interpretowany rozszerzająco. Brak możliwości stosowania wykładni rozszerzającej nie może jednak prowadzić do nieuprawnionego zawężenia regulacji ustawowej i w rezultacie do odmowy wydania zaświadczania o samodzielności lokalu, jeśli lokal będący przedmiotem wniosku istniał w budynku przed 1 stycznia 1995 r., bowiem stanowiłoby to nieuprawnione, bo nie mające należytej podstawy prawnej (rangi ustawowej) ingerencję w prawo własności. Sąd podziela pogląd NSA wrażony w wyroku z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 824/24, iż wykładnia celowościowa związana z wprowadzeniem tego przepisu prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu do lokali, które przed datą 1 stycznia 1995 r. technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry. A nadto strona wnioskująca o wydanie zaświadczenia nie może powoływać się na stan istniejący w budynku mieszkalnym, w sytuacji, gdy doszło do zmian w tym budynku w wyniku robót budowlanych (rozbudowa bądź przebudowa), a strona wnioskująca nie legitymuje się w tym zakresie żadną zgodą budowlaną. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie byłoby przeszkód w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia o ile wnioskowany lokal przed datą 1 stycznia 1995 r. technicznie istniał a po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające jego parametry. Weryfikacja powyższego powinna polegać na zestawieniu danych wynikających z przedłożonych przez skarżących aktów notarialnych (dotyczących trzech lokali znajdujących w budynku przy ul. [...] w S. w okresie od co najmniej [...] r. do [...] r. - wówczas lokale: [...] z przedłożoną przez wnioskodawców kartą lokalu [...] Opisana wyżej analiza powinna polegać w szczególności na porównaniu liczby i rodzajów izb, powierzchni poszczególnych lokali znajdujących się w budynku oraz ich lokalizacji na poszczególnych kondygnacjach. Dopiero należyta analiza takich danych może dać odpowiedź na pytanie czy wyodrębnienie lokalu ma charakter przywrócenia jego stanu istniejącego przed 1995 r. W takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie skarżących, iż mamy do czynienia jedynie ze zmianami formalnymi, gdyż jak oświadczają "wszystkie lokale i budynek" istnieją od kilkudziesięciu lat, także w okresie poprzedzającym datę 1 stycznia 1995 r. W tym przypadku istniałyby podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z budynkiem istniejącym przed dniem 1 stycznia 1995 r. w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, co w konsekwencji powinno skutkować zastosowaniem odstępstw w zakresie zasady, iż ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe dawałoby też podstawy do odstąpienia w analizowanym przypadku od zasady, iż odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Natomiast gdyby okazało się, że właściciele budynku zmierzają do wyodrębnienia lokalu, który przed 1995 r. nie istniał, organ winien wydać rozstrzygnięcie odmowne. Jak bowiem trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 376/20 ustawodawca określając wyjątki od zasad nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia aktualnych wymogów tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane, powstał przed 1995 r. Końcowo, w zakresie twierdzenia skarżących, iż organy powinny wydać wnioskowane zaświadczenie należy podkreślić, iż rolą organu odwoławczego w postępowaniu zaświadczeniowym w którym wydano postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia jest kontrola takiego rozstrzygnięcia. W szczególności art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania przez organ odwoławczy zaświadczenia w zastępstwie organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.