II SA/Sz 259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysługi lat oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 399/14, po rozpoznaniu skargi M. T. uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...], którym to rozkazem organy Policji ustaliły skarżącemu wymiar uposażenia funkcjonariusza Policji z tytułu wysługi lat, odmawiając zaliczenia do tego okresu od [....] r., w którym M. T. zgłosił pisemnie gotowość do podjęcia służby (w związku z prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 10 października 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny), jednakże organ Policji nie dopuścił go do służby, kierując na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w celu zbadania zdolności do służby, a po pozytywnym przejściu badań komisyjnych w dalszym ciągu nie dopuszczał do służby z powodu wszczęcia i prowadzenia postępowania sprawdzającego w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa o określonych klauzulach. Do służby został dopuszczony dopiero po upływie 50 dni, tj. z dniem [..] r. W wyroku tym Sąd przeanalizował całokształt okresów służby skarżącego w Policji, uznając, iż organy dokonały w zasadzie prawidłowej ich kwalifikacji i zaliczenia do wynikających z tych okresów uprawnień skarżącego, z tytułu wysługi lat. Jednocześnie Sąd uznał, że organy nie zbadały czy w przypadku okresu od [...] r. nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby przez funkcjonariusza, o jakich mowa w art. 42 ust.4 ustawy o Policji. W uzasadnieniu tego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz.1687 ze zm.), uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne, a prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Jeżeli zatem, po uprawomocnieniu się z dniem 10 października 2013 r. wyroku uchylającego decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. o zwolnieniu ze służby M. T. zgłosił w terminie 7 dni gotowość niezwłocznego podjęcia służby, jednak służby tej z jakichś powodów nie podjął, to niezbędne było ustalenie czy w tym wypadku nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby – o jakich mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Skoro organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylił zaskarżony rozkaz personalny, Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku, dotyczącej konieczności zbadania czy w wypadku skarżącego miały miejsce okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby o jakich mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji i w zależności od ustaleń dokonania prawidłowego wyliczenia okresu w jakim przysługiwało skarżącemu prawo do uposażenia a następnie wyliczenia prawidłowego wymiaru łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i prawidłowej wielkości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Od powyższego wyroku Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż okres od dnia przywrócenia skarżącego do służby ([...] r.) do dnia powołania na stanowisko służbowe ([...] r.) może zostać potraktowany jako wyjątek od ustanowionej w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji zasady, iż prawo do uposażenia przysługuje od dnia podjęcia służby i może być rozpatrywany w kategoriach okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie służby, w sytuacji, gdy całościowa wykładnia art. 42 ustawy o Policji, przy uwzględnieniu utrwalonego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że okres od dnia przywrócenia do służby do dnia jej podjęcia jest okresem, za który uposażenie nie przysługuje, a w konsekwencji nie może być on brany pod uwagę przy ustalaniu wysługi lat; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wydając zaskarżony rozkaz organ nie poczynił ustaleń, czy w przypadku skarżącego nie zachodziły okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby (po zgłoszeniu do służby), o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, na skutek czego organ wydał rozstrzygnięcie, które nie zawierało uzasadnienia pełnej treści (brak było w nim odniesienia do istotnych okoliczności sprawy), w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu, jak również poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w S. wynika, że okoliczność ta była brana pod uwagę przy uwzględnieniu bieżącej linii orzeczniczej w tym zakresie, w tym orzeczeń wydanych w sprawach ze skarg wnoszonych przez M. T., a dotyczących między innymi okresów, za które po przywróceniu do służby przysługuje uposażenie i świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego miało wpływ na treść orzeczenia, bowiem na skutek przyjęcia przez Sąd, iż organ wydał orzeczenie z naruszeniem w/w przepisów postępowania, doszło do uchylenia zaskarżonego rozkazu, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena jego uzasadnienia, dokonana przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni art. 42 ustawy o Policji i orzecznictwa, winna prowadzić do jego utrzymania w porządku prawnym. W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w S., reprezentowany przez radcę prawnego, stwierdził, że nie kwestionuje ustaleń sądu pierwszej instancji poczynionych w odniesieniu do okresów pozostawania M. T. poza służbą w Policji, co do których zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Natomiast nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., że organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy odnośnie okresu od dnia [...] r. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1302/15 uchylił powyższy wyrok WSA w S. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia przez WSA prawa materialnego. Sprowadza się on do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ odwoławczy zaniechał zbadania, czy okres od dnia przywrócenia skarżącego do służby i pisemnego zgłoszenia gotowości jej podjęcia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2013 r sygn. akt I OSK 1573/13, oddalający skargę kasacyjną i skutkujący prawomocnością wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 139/13, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji) do dnia [...] r., tj. mianowania skarżącego na ostatnio zajmowane stanowisko służbowe (rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...]), mógł być oceniany w kategoriach okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie służby (art. 42 ust. 4 ustawy o Policji), za który przysługuje uposażenie. W ocenie NSA zgłoszenie przez policjanta gotowości do pełnienia służby, którego celem jest faktyczne jej wykonywanie, jest niewystarczające do dopuszczenia do służby. Uchylenie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne z mocy prawa i nie wymaga wydania odrębnego rozkazu personalnego, nie oznacza to jednak automatycznego dopuszczenia policjanta do wykonywania konkretnych obowiązków służbowych. Przywrócenie do służby i dopuszczenie do służby są różnymi instytucjami prawnymi, których nie sposób utożsamiać. Pierwsza reaktywuje stosunek służbowy, druga decyduje o możliwości wykonywania czynności służbowych przydzielonych policjantowi na danym stanowisku służbowym. W przypadku przywrócenia policjanta do służby z mocy prawa i zgłoszenia przez niego gotowości niezwłocznego jej podjęcia organ jest zobowiązany do przeprowadzenia procedury zmierzającej do ustalenia, czy może być on do niej dopuszczony, a następnie mianowany na stanowisko równorzędne. Dla określenia czy policjant nadal spełnia warunki do pełnienia służby w tej formacji niezbędne jest m.in. skierowanie go na badania lekarskie w celu oceny zdolności fizycznych i psychicznych, a także przeprowadzenie postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy). Art. 42 ust. 3 ustawy o Policji reguluje sytuację, w której policjant po przywróceniu do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego jej podjęcia, nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. W takim przypadku stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Oznacza to, że ustawodawca przewiduje istnienie okresu między przywróceniem policjanta do służby z mocy prawa i zgłoszeniem przez niego gotowości niezwłocznego podjęcia służby a okresem podjęcia służby. Organ po stwierdzeniu, że policjant może być dopuszczony do służby wydaje rozkaz personalny, w którym określa m.in. stanowisko służbowe, na którym przywrócony policjant ma pełnić służbę. Jak wyżej wskazano prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby (art. 42 ust. 4 ustawy o Policji). Ustawodawca nie określił jednak, co oznacza pojęcie podjęcia służby oraz jakie okoliczności, które zaistniały po zgłoszeniu do służby, należałoby uznać za usprawiedliwiające jej niepodjęcie. Rozumienie określonego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot jest zawarty. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek, co do zasady, pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, to jednak coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji tekstu prawnego lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu. Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników, takich jak m.in. cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) – L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77. Prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie stan taki nie zachodzi zarówno w odniesieniu do pojęcia "podjęcie służby", jak i sformułowania "okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby". Niewątpliwie sama wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia ich sensu i znaczenia. Z tego względu w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym przypadku systemowej i celowościowej. Badając sporną materię należy uwzględnić systematykę i przepisy ustawy o Policji. Przepis art. 42 ust. 4 tej ustawy jest umieszczony w Rozdziale 5 tej ustawy – "Służba w Policji", jako jeden z ustępów art. 42 zawierającego całościową regulację problematyki reaktywacji stosunku służbowego policjanta, który na skutek uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek jej wadliwości jest przywrócony do służby z mocy prawa na stanowisko równorzędne. Analiza treści art. 42 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca rozróżnia kwestie przywrócenia do służby w Policji, zgłoszenia gotowości podjęcia służby, dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby, łącząc z nimi różne konsekwencje prawne. Wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że samo zgłoszenie gotowości podjęcia służby, a nawet dopuszczenie do służby, nie może być utożsamiane z jej podjęciem. Podjęcie służby należy zatem rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym. Natomiast przy interpretacji zwrotu "okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby" należy uwzględnić treść art. 42 ust. 3 omawianej ustawy. Pozwala ona uznać, że okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby odnoszą się do policjanta zdolnego do podjęcia służby. Z powołanego przepisu wynika, że w przypadku, gdy po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, albowiem po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. Sytuacja ta dotyczy policjanta który m.in. uzyskał orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności od służby, czy też nie dawał rękojmi zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Ponadto przesłanka "okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie tej służby" nie może być interpretowana jako przesłanka pozbawiająca prawa do uposażenia, skoro usprawiedliwić coś, zgodnie z językowym znaczeniem tego zwrotu, to m.in. potwierdzać słuszność czegoś (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, s. 482). Dotyczy zatem przypadków, w których policjant po zgłoszeniu do służby faktycznie nie może podjąć obowiązków służbowych z przyczyn istniejących po zgłoszeniu do służby, które go usprawiedliwiają. Policjant przywrócony do służby na skutek uchylenia decyzji o zwolnieniu z powodu jej wadliwości, który w określonym terminie zgłosił gotowość niezwłocznego jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczony dopiero po przeprowadzeniu przez organ stosownej procedury zmierzającej do ustalenia, czy spełnia on przesłanki do pełnienia służby w Policji. Następnie organ, w zależności od jej wyników, nie dopuszcza policjanta do służby i rozwiązuje stosunek służbowy (art. 42 ust. 3 ustawy o Policji), bądź dopuszcza do służby i wydaje rozkaz personalny określający stopień i stanowisko służbowe umożliwiając podjęcie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przeprowadzanie przez organ procedury polegającej na skierowaniu skarżącego do właściwej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do służby oraz wszczęciu postępowania sprawdzającego w przedmiocie uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niepodjęcie służby, o których mowa w art. 42 ust. 4. ustawy o Policji. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż wykonywanie przez organ wynikającego z przepisów ustawy o Policji obowiązku ustalenia, czy osoba przywrócona do służby, która zgłosiła gotowość jej podjęcia, może zostać do niej dopuszczona, stanowiłoby okoliczność usprawiedliwiającą niepodjęcie przez policjanta służby i skutkowałoby przyznaniem mu za ten okres uposażenia, a następnie okres ten byłby brany pod uwagę przy określaniu wysługi lat. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. dokonał błędnej wykładni art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, przyjmując, że okres podjętej przez organ procedury ustalenia i sprawdzenia, czy policjant może zostać do służby dopuszczony, może stanowić okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie przez policjanta służby, o którym mowa w tym przepisie. Następstwem błędnej wykładni powołanego przepisu było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nieprawidłowe przyjęcie, że organ odwoławczy w tym zakresie nie poczynił jakichkolwiek ustaleń. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wskazując, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd ten uwzględni podaną ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zaskarżony rozkaz personalny w sprawie ustalenia skarżącemu wysługi lat, wpływającej na wysokość przysługującego funkcjonariuszowi Policji wynagrodzenia został całościowo przeanalizowany i oceniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 399/14, w którym to wyroku Sąd, uwzględniając skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...], podzielił jedynie jeden zarzut skarżącego, a mianowicie niedokonanie przez organ oceny, czy w związku z ustalonymi okolicznościami sprawy, a mianowicie niepodjęciem przez skarżącego służby po zgłoszeniu gotowości jej podjęcia z powodu skierowania go na badania lekarskie oraz przeprowadzenie procedur związanych z uzyskaniem poświadczenia bezpieczeństwa, nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające jej niepodjęcie w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Stanowisko WSA w tej kwestii zostało zanegowane przez organ w skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił dokonując wiążącej wykładni powyższego przepisu, której rezultatem było uchylenie ww. wyroku WSA w S. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA wyraził jednoznacznie stanowisko, iż wskazywane w skardze i w treści zaskarżonego aktu okoliczności, z powodu których skarżący nie został dopuszczony do służby niezwłocznie po zgłoszeniu się, nie mogą być uznane za okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby w rozumieniu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 190 z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20102 r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc związanym tą wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonać odmiennej oceny prawnej. W tej sytuacji jedyna sporna w tej sprawie kwestia, to jest zaliczenie skarżącemu okresu między [...] r., została powyższym wyrokiem NSA przesądzona na niekorzyść skarżącego. W opisywanej przez niego sytuacji i okolicznościach sprawy, okres między zgłoszeniem przez funkcjonariusza, wobec którego uchylono prawomocnie akt wydalający go ze służby w Policji, gotowości jej podjęcia, a dopuszczeniem go do tej służby po dokonaniu wymaganych badań i procedur, nie jest okresem służby ani też okresem usprawiedliwionego niepełnienia służby, który z mocy art. 42 ust.4 ustawy o Policji należałoby zaliczyć do kresu służby. W tej sytuacji należało uznać, że wniesiona przez skarżącego skarga na wskazany wyżej rozkaz personalny okazała się niezasadna, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.