II SA/Sz 259/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267) oraz art. 3 pkt 17, art. 71a ust. 2 i 3 a także art. 59 f, art. 59 g, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił dla inwestora Z.A. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za legalizację dokonanej zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, części budynku mieszkalnego - poddasza na pomieszczenie mieszkalne, w budynku położonym w miejscowości M., [...], na działce wg ewidencji gruntów nr [...] obręb [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem A.G. z dnia [...] r. Organ podał, że w dniu [...] r., w obecności T.A. - żony Z.A. przeprowadzono oględziny budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr [...] w miejscowości M. W wyniku oględzin ustalono, że jest to budynek parterowy, jednorodzinny, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym. Ściany budynku murowane, dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą. Na poddaszu, znajdują się dwa pokoje, łazienka i pomieszczenie gospodarcze. Na poddasze prowadzą schody drewniane. W dachu budynku znajdują się dwa okna połaciowe. Poddasze wyposażone jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i centralnego ogrzewania. Jednocześnie została wykonana dokumentacja fotograficzna, która została dołączona do akt niniejszej sprawy. W oparciu o protokół przesłuchania Z.A. - właściciela kontrolowanej nieruchomości z dnia [...] r. organ ustalił, że roboty budowlane dotyczące przebudowy strychu na pomieszczenia mieszkalne zostały dokonane w roku [...] r. systemem gospodarczym. Wykonano ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych na stelażach drewnianych i metalowych. Roboty polegające na zmianie sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne wykonano bez projektu budowlanego oraz nie dokonano ich zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w B. Po ustaleniu powyższego, organ I instancji uznał, że Z.A. wykonanymi robotami doprowadził do samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, w związku z tym wdrożył postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie części budynku mieszkalnego - poddasza w budynku mieszkalnym w miejscowości M. i nakazał właścicielowi budynku Z.A. przedłożenie w terminie do dnia [...] r.: - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących, - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, ekspertyza techniczna winna wskazywać jakie wprowadzono zmiany w odniesieniu do pierwotnego stanu, - protokołu sprawdzenia przewodów wentylacyjnych i dymowych, wykonanego przez mistrza kominiarskiego, - protokołu skuteczności ochrony przeciwporażeniowej i rezystancji izolacji obwodów elektrycznych, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia dozorowe i eksploatacyjne. Organ zaznaczył, że zobowiązany wykonał obowiązek nałożony ww. postanowieniem i przedłożył wymagane dokumenty. W związku z powyższym organ I instancji nałożył na Z.A. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, za samowolną zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - poddasza na pomieszczenia mieszkalne. Kwestionując wskazane postanowienie Z.A. złożył na nie zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie. Z.A. wskazał, że dostarczył do organu wymagane postanowieniem z dnia [...] r. dokumenty, aby udowodnić, że prace zostały wykonane w taki sposób, aby nie wymagały zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zaznaczył, że przedmiotowy dom jest poniemiecki, zaś na poddaszu znajdowały się dwa pokoje użytkowane przez Niemców. W dniu [...] r. poinformował PINB w B., że nie posiadał wiedzy na temat obowiązku zgłoszenia wykonanych robót budowlanych, gdyż nie zostały poczynione zmiany, które w jego ocenie, tego by wymagały. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że w dniu [...] r. weszła w życie zmiana ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa istniejących obiektów budowlanych, przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, oraz remont lub przebudowa urządzeń budowlanych. Rozpoznając wskazane zażalenie postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 71a ust. 2 i 3, 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji podał, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń ( art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ II instancji ustalił, że wykonane na poddaszu pokoje, łazienka, pomieszczenie gospodarcze zmieniły w tej części nie tylko warunki higieniczno- sanitarne ale także wielkość i układ obciążeń. Z.A. dokonując zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego - poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne, uczynił to bez dokonania zgłoszenia właściwemu w sprawie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszył art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie samowolnie, dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca określając procedurę tego postępowania, w pierwszej kolejności nakazał inwestorowi przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji ustalił, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W następstwie powyższego jako kolejny etap procedury legalizacyjnej ustalono opłatę w wysokości [...] zł. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo określił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] złotych. Zatem wydanie zaskarżonego postanowienia uznał za prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest przebudowa obiektu budowlanego tylko samowolna zmiana sposobu użytkowania poddasza budynku jednorodzinnego na pomieszczenia mieszkalne. Przepisy prawa budowlanego jasno i precyzyjnie określają procedury postępowania w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie pozwalają organom administracji publicznej na uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Kwestionując powyższe postanowienie Z.A. złożył na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc jednocześnie o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił wskazanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie całości procedur przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy nadzoru budowalnego obu instancji wydały rozstrzygnięcia w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego. Ponadto naruszenie art. 71 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne nakazanie właścicielowi budynku wstrzymania użytkowania części budynku. Zdaniem skarżącego organ nie zastosował się do przepisów i nie odniósł się do stanu faktycznego domu przed oraz po remoncie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 zgodnie z nowym pkt 1a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa istniejących obiektów budowlanych, przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także naruszenie art. 49 ww. ustawy poprzez niezastosowanie się do przepisów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarówno organ I, jak i II instancji pomimo zgłoszenia przez właściciela braku wiedzy dotyczącego konieczności "zgłoszenia remontu pokojów już istniejących", z których skarżący w pełni korzysta, które w myśl prawa nie wymagają zgłoszenia, nałożył opłatę legalizacyjną za "rzekomą" samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącego przy dokonanym remoncie nie doszło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, a tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, ani nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Z.A. bardzo krzywdzące jest całkowite pominięcie przez organy zeznań, z których wynika, że jest to dom "poniemiecki", gdzie od zawsze na strychu były pokoje, użytkowane jeszcze przez Niemców, które obecnie zostały wyremontowane przez skarżącego, zaś nakład remontu nijak przekłada się na nałożoną przez organy administracji karę. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej w dalszej części: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności poddane zostało, postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ustalające dla inwestora – Z.A. opłatę legalizacyjną w związku z legalizacją dokonanej zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia części budynku mieszkalnego – poddasza na pomieszczenia mieszkalne, w budynku zlokalizowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości M. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podjęcie zatem, bądź zaniechanie w obiekcie budowalnym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływającej na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu podlegającą reglamentacji art. 71 (por. wyrok NSA z 15 października 2010 r., II OSK 1569/09, Lex nr 2412855). W doktrynie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym - w każdym przypadku ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, musi zostać poprzedzona rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego. Następnie muszą zostać omówione przyczyny, które spowodowały, że należy uznać, iż w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie oceniając, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy określić poprzednie i aktualne wykorzystanie obiektu i następnie dokonać ich oceny pod kątem zmiany warunków bezpieczeństwa (por. A. Despot – Mołdanowicz, Komentarz do ustawy Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2014 r.). Wobec powyższego ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania musi zostać poprzedzona ustaleniem pierwotnego przeznaczenia danego obiektu. Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do stwierdzenia, że organ drugiej instancji nie dostrzegł braku ustaleń koniecznych do wyjaśnienia pierwotnego użytkowania obiektu i w rezultacie nie dokonał porównania takich ustaleń z aktualnym sposobem jego użytkowania. Podkreślenia wymaga, że zadaniem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w złożonym zażaleniu. Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że organ II instancji nie spełnił tego wymogu, czym w konsekwencji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez organ II instancji do podniesionej przez Z.A., w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, kwestii pierwotnego przeznaczenia poddasza. Skarżący wskazał bowiem, że jest to dom poniemiecki, zaś na poddaszu znajdowały się dwa pokoje użytkowane przez Niemców. Powyższe stwierdzenie nie zostało zweryfikowane przez organ w toku postępowania administracyjnego, który odgórnie przyjął, że inwestor dokonując zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego – poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne uczynił to bez dokonania zgłoszenia właściwemu w sprawie organowi administracji architektoniczno - budowlanej, czym naruszył art. 71 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, za niewystarczające należy uznać przytoczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyłącznie treści przepisu oraz brak oparcia powyższego stwierdzenia w materiale dowodowym. W tej sytuacji za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący niepełnej analizy stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do stanu faktycznego przed i po remoncie. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługuje stanowisko skarżącego, bowiem organ II instancji nie dopełnił wynikającego z powołanych wyżej przepisów obowiązku polegającego na rzetelnym zbadaniu materiału dowodowego, w tym dołączonej do sprawy ekspertyzy technicznej wykonanej przez inż. B.P., w której wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 30 – tych XIX wieku, zaś w latach wojennych została wykonana jego rozbudowa. Z uwagi na nieustalenie przez organ poprzedniego wykorzystania poddasza za nierozstrzygniętą należy uznać kwestię, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku położonego w miejscowości M. na działce nr [...]. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., - które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Niezależnie od powyższego wskazać należy, że opłata legalizacyjna stanowi instrument finansowy stosowany w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże Sąd kontrolując postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej w pierwszej kolejności bada zasadność uznania, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, a w następnej kolejności ocenia czy w prawidłowej wysokości organ wymierzył opłatę legalizacyjną. W przedmiotowej sprawie z uwagi na niewyjaśnienie kwestii zmiany sposobu użytkowania jako przedwczesne byłoby odniesienie się do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentów skargi w zakresie nowelizacji ustawy Prawo budowlane wyjaśnić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy opłaty legalizacyjnej nałożonej w toku postępowania legalizacyjnego związanego ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zatem nie znajdują w nim zastosowania przepisy dotyczące pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku należącym do Z.A. zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości M. w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że dokonanie takiego ustalenia jest możliwe, gdy zostanie wykazany oraz porównany poprzedni oraz obecny sposób użytkowania przedmiotowego poddasza w kontekście zmiany warunków bezpieczeństwa, warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 1 powołanej ustawy.