II SA/Sz 26/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi Firmy A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Firmy A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]r. Firma A. wystąpiło do Urzędu Miasta w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Charakteryzując planowane zamierzenie inwestycyjne inwestor wskazał, że będzie to budynek z dachem płaskim, długość [...] m, szerokość [...] m, wysokość [...], [...], [...] kondygnacji nadziemnych, kubatura [...] m3. z placem zabaw, dojściami i dojazdami do budynku: do części gospodarczej i do garażu podziemnego od ul. [...], lokalizacją stacji transformatorowej, i przebudową istniejącego ciągu pieszego wzdłuż granicy zachodniej działki oraz przyłączami wodno-kanalizacyjnym, ciepłowniczym i elektroenergetycznym. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr80 poz.717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa Prezydenta Miasta odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał, że nie został spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek dobrego sąsiedztwa. W najbliższym sąsiedztwie dostępnym z tej samej drogi publicznej występuje bowiem zabudowa o innej formie architektonicznej i innym zagospodarowaniu terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że można planować budowę tego, co jest "podobne" do istniejącej już zabudowy. W celu ustalenia wymagać dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, wyznaczono obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). W obszarze tym występują budynki o różnych gabarytach, wynikających z funkcji obiektów (budynki mieszkalne od [...] do [...] kondygnacji, [...] kondygnacyjne obiekty usługowe). Zdaniem organu odniesieniem do planowanej inwestycji powinna być zabudowa sąsiednia na działkach dostępnych z ulicy [...], w przeciwnym razie zostanie pogwałcona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz zostaną naruszone zasady kształtujące ład przestrzenny. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono w odniesieniu do : - obowiązującej linii zabudowy – wszystkie budynki w pierzei ul. [...] usytuowane są w jednej linii zabudowy, tworząc zabudowę obrzeżną, stąd obowiązująca linia zabudowy musi być kontynuacją tej linii. Ponadto budynki wzdłuż ulicy [...] posiadają po 1 wjeździe bramowym a w przedstawionej koncepcji 2 niezależne wjazdy (co nie jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania), - szerokości elewacji frontowej – wzdłuż ulicy [...] występuje zabudowa obrzeżna, budynki frontowe mają formę kamienic, tworzących zabudowę obrzeżną pierzejową, front działek różna się szerokości działek, w przedstawionej koncepcji jest to budynek posiadający cechy budynku wolno stojącego, - wysokości elewacji frontowej – działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie (wzdłuż ulicy [...]) zabudowane są zabudową obrzeżną o wysokości [...] – [...] kondygnacji, o zbliżonej wysokości (różnica w liczbie kondygnacji wynika z różnych wysokości pojedynczej kondygnacji), a projektowany na działce nr [...] budynek przewiduje wysokość [...] – [...] kondygnacji, wysokość ta nie jest również średnią arytmetyczną wysokości wszystkich obiektów w obszarze analizowanym ([...]+[...] = [...]:[...]=[...]), - wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi – [...], a w koncepcji – [...], - geometrii dachu – istniejące budynki w obszarze analizowanym posiadają różnorodne dachy : wielospadowe pulpitowe, przestrzenne o asymetrycznym podziale (ze stromą połacią od strony ulicy) oraz płaskie, geometria dachu przedstawiona koncepcji występuje również w obszarze analizowanym. Wprawdzie w obszarze analizowanym występuje również zabudowa [...] kondygnacyjna, ale stanowi ona oddzielny, niezależny zespół urbanistyczny, a charakter zabudowy ulicy [...] został ustalony przez istniejącą przy tej ulicy zabudowę. Ponadto budynki nr [...], [...] i [...], sąsiadujące z przedmiotową działką od strony północno – zachodniej, dostępne są z innej drogi publicznej (ul. [...]) a budynki nr [...], [...] dostępne również z ulicy [...] nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...]. Stanowisko w sprawie zajęli: Zarząd Dróg i Transportu, Geolog Powiatowy. Uzgodnienia te były pozytywne ale nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższej decyzji odwołał się w dniu [...] r. inwestor Firma A. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka wskazała, że teren inwestycji posiada w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak też zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi wzorcową realizację zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż polega ono na łagodnym (schodkowym) przejściu od istniejącej przedwojennej (uzupełnionej plombami) obrzeżnej zabudowy mieszkaniowej średniej wielkości ([...]-[...] kondygnacja) do wysokiej ([...]-kondygnacyjnej) zabudowy mieszkaniowej typowej dla osiedli z lat [...] i [...] ubiegłego wieku. Ponadto do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dołączono załącznika graficznego, co przy braku jakichkolwiek zapisów w samej analizie nie pozwala zidentyfikować kwestii podstawowej, a mianowicie granic obszaru objętego tą analizą. Parametry zabudowy na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozwalają na ustalenie warunków zabudowy. Przyjęte w decyzji wskaźniki zostały wyliczone na podstawie wybranych działek, zamiast wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie jest możliwy do spełnienia wymóg utrzymania zabudowy pierzejowej, gdyż zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich jest oddalona od wspólnej granicy działek. Poza tym pierzeja posesji przy ul. [...] , [...], [...] i [...] jest dłuższa niż frontowa elewacja projektowanego budynku. Każdy z ww. budynków ma bramę przejazdową (w sumie trzy niezależne wjazdy), nie wiadomo zatem dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie ma dwa niezależne wjazdy i nie stanowi to kontynuacji istniejącego zagospodarowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2004r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, ze zm.), § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdza, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie planów miejscowych. Dopiero w przypadku braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. gabaryty projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164; poz. 1588) - wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizowany jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 w/w rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej w skali 1 :500 lub 1:1 000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 w/w rozporządzenia). Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ pierwszej instancji wyznaczył w sposób prawidłowy obszar analizowany wokół terenu inwestycji w odległości [...] metrów (stanowiącej trzykrotną szerokość frontu objętej wnioskiem działki nr [...]). Obszar ten obejmuje sąsiednie działki zabudowane przy ul. [...] i [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Skutkiem tego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został nieprawidłowo ustalony na [...] średni wskaźnik powierzchni zabudowy, gdyż zostały w nim uwzględnione parametry dla działek dostępnych z innych dróg publicznych niż ul. [...]. Jednak pomimo tego uchybienia należy uznać, że Prezydent Miasta zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że nie zachodzi warunek spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w. przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Położone na sąsiednich działkach przy ul. [...] budynki są [...], [...] i [...]-kondygnacyjne (w tym tylko jeden budynek [...]-kondygnacyjny, pozostałe są niższe), natomiast wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na schodkowym przejściu od [...] kondygnacji, poprzez [...] kondygnację do [...] kondygnacji nie może być uznane za określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, gdyż nie można się oprzeć na tym, że wnioskowana przez inwestora wysokość krawędzi elewacji frontowej stanowi przedłużenie istniejących krawędzi, ani też nie stanowi jej średniej wielkości. Zdaniem Kolegium nie można uznać za uzasadniony zawartego w odwołaniu zarzutu, że do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dołączono załącznika graficznego, co nie pozwala zidentyfikować kwestii podstawowej, a mianowicie granic obszaru objętego tą analizą. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem załącznik graficzny, na którym został wskazany teren objęty wnioskiem oraz stanowiące załącznik nr [...] - wyniki analizy będące syntetycznym przedstawieniem przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym do tej analizy. Granice obszaru analizowanego zostały natomiast wskazane w dokumentach zawartych w aktach postępowania przed organem pierwszej instancji, a mianowicie w pkt [...] analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na załączniku graficznym. Z tymi dokumentami zapoznał się pełnomocnik inwestora w trybie art. 10 kpa w dniu [...] r., co znajduje potwierdzenie w odręcznej adnotacji na piśmie z dnia [...] r. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że nie mogła jednoznacznie określić granic obszaru analizowanego, tym bardziej, że na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. skarżąca spółka mogła w tym celu zażądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, inwestor – Firma A. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej niezgodność z prawem (powstałą w wyniku powierzchownie przeprowadzonego postępowania i braku wyczerpującej analizy rzeczywistego stanu zagospodarowania) polegającą na naruszeniu interesu prawnego spółki poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżąca podnosi w szczególności, iż do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik Nr [...] zaskarżonej decyzji, nie dołączono załącznika graficznego, co przy braku jakichkolwiek zapisów o jej zasięgu nie pozwala zidentyfikować granic obszaru objętego tą analizą, co jest kwestią kluczową. Po dokonaniu zgodnie z §3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,analizy sąsiedztwa, organ winien wydać decyzję, w której ustala warunki zabudowy. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia kształt zabudowy proponowanej we wniosku, bowiem to organ ma określić warunki zabudowy, wskazując wynikające z analizy jej parametry, a nie wypowiadać się o zgodności przedstawionej przy wniosku koncepcji z ustaleniami analizy. Stąd odmowa ustalenia warunków zabudowy, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sąsiedztwie objętym analizą nie występuje wskazana we wniosku funkcja zabudowy lub przeznaczenie terenu. W omawianym przypadku projektowany teren jest otoczony zabudową mieszkaniową wielorodzinną, nic nie stoi więc na przeszkodzie dla określenia warunków jego zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwej do realizacji funkcji i parametrach zabudowy, a nie o akceptacji przedstawionej przy wniosku koncepcji w zakresie jej zgodności bądź nie z sąsiedztwem. Z zaskarżanej decyzji należy wnosić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd skarżącej, że bezzasadne były podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o nieodpowiedni stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, brak utrzymania pierzeji (poprzez kontynuację istniejącej [...] wiecznej zabudowy), czy zbyt dużą ilość bram wjazdowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, oparło się na niezgodności koncepcji dołączonej do wniosku z przepisem nakazującym utrzymanie w ramach tzw. "dobrego sąsiedztwa" odpowiedniej wysokości projektowanego obiektu, a ściślej mówiąc zarzuciło zbyt dużą jego wysokość, stwierdzając, iż w sąsiedztwie projektowanego obiektu brak jest odpowiednio wysokich budynków. Skarżąca spółka nie podziela w tej kwestii stanowiska Prezydenta Miasta i Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniosek Skarżącej opiera się o przepis §3 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje objąć analizą teren o szerokości odpowiadającej min. [...] szerokościom frontu objętej wnioskiem działki, nie mniej jednak niż [...] m. Ponieważ w odległości nie większej niż [...] m od granicy, objętej wnioskiem działki, występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wys. [...] kondygnacji położona przy tej samej drodze publicznej (budynki o adresie ul. [...]), zasadnym było postawione w odwołaniu, pytanie o załącznik mapowy do analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której odmówiono wydania decyzji. Co prawda, przedstawiciel skarżącej zapoznawał się w trakcie postępowania ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami (nie akceptując proponowanych ustaleń), ale nie zwalnia to organu od załączenia do wydanej decyzji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, pełnej kopii analizy tj. wraz z załącznikiem pokazującym zasięg jej przeprowadzenia. Vis a vis działki [...] (w odległości niespełna [...] m) zlokalizowana jest przy ul. [...] zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, o wysokości [...] kondygnacji, stanowiąc podstawę do ubiegania się o warunki zabudowy o takiej właśnie wysokości dla całego budynku, a nie tylko nieznacznej jego części, co wynika jednoznacznie z istniejącego orzecznictwa. Łagodne, schodkowe przejście od sąsiedniej zabudowy średniowysokiej (z jednej strony) do wysokiej (ze strony drugiej) jest spełnieniem podstawowych zasad kompozycji urbanistyczno-architektonicznej, które legły u podstaw odpowiedniej części sformułowań zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzupełniającym powyższą skargę piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego r. pr. B. K.-F. podtrzymała i rozwinęła zarzuty i argumentację skargi, wskazując dodatkowo na: - załączenie do decyzji organu I instancji załącznika Nr [...] p.n. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" niepodpisanego przez osobę upoważnioną do jego sporządzenia, - błędną wykładnię i naruszenie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 2003R. Nr 80, poz. 717 ze zm), poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęć dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej, działki sąsiedniej oraz wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy pomimo faktu istnienia na nieruchomości sąsiedniej zabudowy o tożsamych parametrach z częścią planowanej inwestycji, - naruszenie art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej, w sytuacji, gdy parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały przez organ ustalone i zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniającej warunki analizy. Zdaniem skarżącej, wymóg kontynuacji funkcji należy rozumieć szerzej, uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. W niniejszej sprawie planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy, tworząc harmonijne, stopniowe i zrównoważone połączenie zabudowy o odmiennych parametrach wprowadzając tym samym ład przestrzenny. Zgodnie z wykładnią systemową, rozstrzygnięcie wątpliwości powinno nastąpić na rzecz uprawnień właściciela by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Elementem władztwa planistycznego jest plan zagospodarowania przestrzennego, którego tworzenie, debata publiczna z nim związana i udział zespołu urbanistów gwarantuje szeroko pojętą ochronę ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy jako subsydiarny instrument tworzenia ładu przestrzennego, stosowany w przypadku bezczynności organu administracji w zakresie władztwa planistycznego, winna w najszerszym stopniu uwzględniać prawa właściciela do korzystania z nieruchomości - wolności jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie organy dokonały skrajnie zawężającej interpretacji przepisów ustawy na niekorzyść uprawnień właścicielskich. Wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy winno nastąpić gdy wyniki analizy pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy a nie tylko wtedy gdy wyniki analizy wskazują na pełną zgodność wyników analizy z wnioskowanym projektem inwestycji. Podnosząc powyższe skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości [...] stawki minimalnej. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. W świetle powyższych kryteriów skargę uznać należało za uzasadnioną choć z nie wszystkimi jej zarzutami i argumentami należało się zgodzić. Nietrafny jest w szczególności zarzut skargi, iż w sprawie o wydanie decyzji w sprawie dotyczącej warunków zabudowy organ powinien określić te warunki, a nie oceniać, czy przedstawiona we wniosku koncepcja inwestycji odpowiada przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ, wskazany w art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 11, poz. 717 ze zm. dalej: upzp), wszczyna na wniosek. Strona składająca wniosek wskazuje w nim swe żądanie, które zakreśla zakres postępowania. Organ wydający decyzję w sprawie ściśle określonej przepisami prawa, nie może kształtować treści wniosku, a co za tym idzie woli (zamiaru) strony, lecz ocenia zgodność żądania strony z przepisami prawa i nie może odmówić temu żądaniu w przypadku gdy wniosek znajduje oparcie w przepisach prawa. W przeciwnym wypadku wydaje decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku (żądania). Organ może wpływać na treść składanego przez stronę wniosku tylko w ramach art. 9 Kpa. Zależeć jednak to będzie od okoliczności danej sprawy i jej przedmiotu. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, wszczętej na wniosek profesjonalnego podmiotu, jakim jest developer, obowiązki organu wynikające z art. 9 Kpa nie mogą obejmować kształtowania treści wniosku. To strona określa swój zamiar inwestycyjny powodujący zmianę zagospodarowania terenu, zaś organ ocenia jego dopuszczalność w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a w szczególności wymagań wynikających z art. 61 ust.1 upzp, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: Rozporządzenie). W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach prawy za nietrafny uznać też należy zarzut skargi, iż w załączniku do decyzji organ I instancji nie określił granic terenu analizowanego, w zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 1upzp oraz przepisów Rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, iż dokument taki wraz z mapą terenu z zaznaczeniem obszaru analizowanego został sporządzony. Strona miała możliwość zapoznania się z nim a także zażądać nadesłania znajdującej się w aktach mapy zawierającej granice obszaru analizowanego. Jej nienadesłanie stronie wraz z decyzją nie może być uznane za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Trafny natomiast okazał się zarzut skargi iż nie dokonano pełnej i pogłębionej analizy cech nowej zabudowy w świetle wymagań wskazanych wyżej przepisów. Bezsporne w sprawie jest, iż na analizowanym terenie znajdują się zróżnicowane formy zabudowy, w zakresie wysokości budynków, a wynikająca stąd niemożność wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, będącej przedłużeniem tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich /zgodnie z § 7 ust.1 Rozporządzenia/ jest – wg organu odwoławczego - główną przyczyną wydania decyzji odmownej. Stanowiska tego nie można zaakceptować. W kwestii tej organ nie rozważył należycie treści przepisu ust.3 § 7 Rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli wysokość, o której mowa w ust.1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość, występującą na obszarze analizowanym, przy czym wielkość tę (wysokość) mierzyć należy nie ilością kondygnacji, lecz w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu Rozporządzenia. Nie można zatem zgodzić się z przedstawionym w zaskarżonej decyzji sposobem wyliczenia średniej wielkości opartym na ilości kondygnacji, który nie odpowiada zasadzie wyrażonej w tym przepisie. Należy też mieć na uwadze treść § 7 ust. 4, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Innym wymogiem wskazanym w zaskarżonej decyzji jest zachowanie zabudowy pierzejowej, czyli ciągłość zabudowy po jednej stronie ulicy. Wymóg ten jednak nie wynika z art. 61 ust. 1 upzp. Poza tym w niniejszej sprawie, z powodu struktury własnościowej sąsiadujących działek oraz przepisów regulujących usytuowanie obiektów budowlanych, nie jest możliwe zachowanie zabudowy pierzejowej, gdyż projektowana zabudowa nie może przylegać do istniejącej, która posadowiona jest w oddaleniu od granicy działek. Nie jest też możliwe posadowienie nowego budynku na granicy działek z uwagi na przepisy regulujące usytuowanie obiektów budowlanych i z uwagi na przepisy przeciwpożarowe. Należy też przyznać słuszność stanowisku skarżącej, iż celem regulacji zawartej w art. 61 ust.1 upzp jest zachowanie ładu przestrzennego. Wynikająca z tego przepisu zasada "dobrego sąsiedztwa" nie może oznaczać jedynie powielania obiektów istniejących, lecz zakładać winna harmonijne połączenie zabudowy miejskiej o różnych charakterach, w tym także zróżnicowanej wysokości. Proponowane przez skarżącego rozwiązanie zdaje się zapewniać takie połączenie. Planowana inwestycja stanowić ma zwieńczenie istniejącego kompleksu łagodnie wprowadzając go w ulicową zabudową śródmiejską, co jest zgodne z nowoczesnymi zaleceniami urbanistycznymi. Organ przyznał w decyzji, że nieruchomości sąsiednie posiadają cechy zgodne z planowaną inwestycją, co skutkować winno wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji posiadającą takie same cechy i funkcje. Harmonijną i zapewniającą ład przestrzenny relację pomiędzy zabudową istniejącą a zabudową planowaną, uznać należy za "dobre sąsiedztwo", uwzględniające wymogi art. 61 ust. 1 upzp. Stanowisko organu, iż warunki zabudowy powinny odpowiadać dyspozycji § 7 ust.1 Rozporządzenia, uznać należałoby w tej sytuacji za nieodpowiadające celom art. 61 ust.1 upzp. Organ dokonał tu zawężającej interpretacji art. 61 ust. 1 upzp, co stanowi jego naruszenie. Należy zatem zgodzić się z zarzutem skargi, iż organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał wnikliwej analizy relacji pomiędzy planowaną inwestycją, a istniejącą w sąsiedztwie zabudową, co stanowi uchybienie przepisom art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do przedstawionej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy koncepcji zabudowy z uwzględnieniem powyższych uwag, a także dokonać analizy cech planowanej zabudowy, wynikających z istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy przedmiotowej działki, w aspekcie wymagań wynikających z regulacji art. 61 ust.1 upzp i z uwzględnieniem regulacji zawartej w § 7 ust. 3 i 4 Rozporządzenia. Orzeczenie w pkt II oparte zostało na art.152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 P.p.s.a.