II SA/Sz 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm.-dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...] , umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi – ul [...], gm. [...], na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Po otrzymaniu zawiadomienia L. K. o nielegalnym wybudowaniu drogi - ulicy [...] w [...], pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili w dniu [...]r. oględziny, podczas których stwierdzono, iż na przełomie [...] i [...] r. Gmina [...] wykonała roboty budowlane, związane z przebudową ulicy [...], obejmującej wymianę nawierzchni na kostkę brukową betonową, na podstawie dokonanego w dniu [...]r. zgłoszenia, przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Powiatowego w G. Po wszczęciu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył prowadzone przez tutejszy organ postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi- ul. [...] w m. [...], gm. [...] na terenie działek oznaczonych nr ew. [...]i [...] przez Gminę R, z uwagi na fakt, iż inwestycja była realizowana na podstawie dokonanego przez Gminę R. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w G., przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.K (tj. właściciel sąsiedniej działki nr [...] wnosząc o przeprowadzenie postępowania ustalającego stan faktyczny na gruncie przed dniem [...]r., określenie robót, jakie zostały wykonane oraz czy na wykonanie tych robót potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu podniósł, że zgłoszenie z dnia [...] r. obejmowało przebudowę ulicy [...], która nie istniała na odcinku od alei [...] do ulicy [...] Grunt ten stanowił bowiem nieużytek porośnięty drzewami oraz krzakami i nie istniała możliwość komunikowania się między ulicą [...] a [...] wzdłuż działek [...]i [...] Nie może być zatem mowy o przebudowie nie istniejącej drogi, a jedynie o budowie drogi - wykonaniu nowego połączenia drogowego pomiędzy al. [...] a ul. [...]. Zdaniem skarżącego, potwierdzają ten fakt m.in. zdjęcia załączone do zawiadomienia PINB w G. z dnia [...] r. oraz świadkowie - sąsiedzi z ulic [...] i [...] Sama Gmina R. również przyznała ten fakt wydając decyzję administracyjną o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - decyzja z dnia [...] r., nr [...], do której to załączono zdjęcia, obrazujące stan przed i po wykonaniu inwestycji. W projekcie wykonanym przez mgr inż. E. B.wskazano, że na odcinku od ul. [...] do al. [...] ulica [...] jest drogą gruntową mocno zdeformowaną bez stałej szerokości jezdni, na pewnych odcinkach nawierzchnia tej drogi jest samodzielnie przez mieszkańców utwardzona płytami drogowymi lub kostką, tymczasem opis ten odpowiada stanowi rzeczywistemu, który istniał na odcinku od al. [...[ do ul. [...] Nadto odwołujący wyjaśnił, że zakres wykonanych robót był szerszy niż opiewało zgłoszenie na przebudowę, gdyż w ramach jednej inwestycji wybudowano parking oraz infrastrukturę techniczną na odcinku od al. [...] j do ul.[...] Podniósł również, iż z uwagi na istnienie uzasadnionych wątpliwości czy zgłoszenie remontu drogi nie zostało uzyskane za pomocą czynu zabronionego oraz toczące się w tym zakresie postępowanie w Prokuraturze w G. przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło zostać umorzone, a co najwyżej zawieszone. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, że w dniu [...] r. Wójt Gminy R. dokonał w Starostwie Powiatowym w G. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na przebudowie ulicy [...] w m. [...], na działkach nr [...] w obrębie [...]. Organem właściwym do badania zgodności tego zgłoszenia z aktualnym na dzień zgłoszenia stanem faktycznym był Starosta Powiatowy w G. który ww. zgłoszenie przyjął bez sprzeciwu, z kolei organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do weryfikacji działań organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie przyjęcia bez sprzeciwu dokonanego zgłoszenia. WINB podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego wtórnik geodezyjny KERG [...] z dnia [...] r., aktualny na dzień [...] r. (tj. przed dokonaniem ww. zgłoszenia), na którym naniesiony jest pas drogowy ul. [...] , którego istnienie stara się podważyć skarżący. W projekcie wykonawczym przebudowy ul. [...], sporządzonym przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i ponoszące z tytułu wykonywanej pracy odpowiedzialność zawodową, opis stanu istniejącego przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych mówi o istniejącej drodze gruntowej. Natomiast odnosząc się do rozbieżności w numeracji działek w dokumentach zgromadzonych w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że działka drogowa oznaczana nr [...] (m.in. na wtórniku z dnia [...] r., w zgłoszeniu z dnia [...] r. oraz w protokole przekazania terenu budowy z dnia [...] bądź nr [...] (m.in. w zaskarżonej decyzji), na mapie zasadniczej przedmiotowego terenu oznaczona jest nr [...]. Zdaniem WINB, zgromadzone przez organ powiatowy dokumenty świadczą, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, zatem wszczęte przez PINB w G. postępowanie administracyjne w sprawie budowy ulicy [...] w [...] jest bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzenie przez Prokuraturę w G. postępowania w sprawie domniemanych nieprawidłowości związanych z inwestycjami Gminy R. nie obliguje organów nadzoru budowlanego do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie przepisów art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Natomiast w sprawie budowy parkingu na działce nr [...] PINB w G. prowadzi odrębne postępowanie. L. K. zaskarżył opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu sprawy, poprzez pominięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania administracyjnego rozpoznania kwestii wykonania przebudowy sieci elektrycznej, budowę infrastruktury wodno - sanitarnej oraz budowę nowego oświetlenia ulicznego, a skupienie się jedynie na kwestii zgłoszenia przez Gminę R. przebudowy ul. [...] poprzez wymianę nawierzchni na kostkę brukową, - nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron poprzez nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom postępowania, - bezzasadne przyjęcie, że w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć, w sytuacji gdy zakres robót zgłoszonych przez Gminę R. w Starostwie Powiatowym w G. w rażący sposób odbiegał od robót które rzeczywiście zostały wykonane na gruncie, a na wykonanie których to prac wymagane było pozwolenie na budowę w szczególności zgłoszono jedynie wymianę nawierzchni, a wykonano także oświetlenie uliczne wraz z przebudową linii napowietrznej na linię ziemną oraz ustawiono nowe latarnie uliczne, jak też wykonano instalację wodno - sanitarną w ulicy, co stwierdziła sama Gmina R., a co zostało w realiach tej sprawy całkowicie pominięte przy rozpoznawaniu istoty sprawy przez organy nadzoru budowlanego i skutkowało oczywistą i rażącą obrazą art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona poza powieleniem argumentacji odwołania zwróciła także uwagę na kwestię usunięcia kamieni granicznych oraz podejrzenia, że wymienione w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia [...]r. załączniki zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu ww. przepisu, może wynikać z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony osoby) lub przedmiotowych (w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że sprawa budowy ulicy [...] w [...] nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził bowiem ustalenia organów, że roboty budowlane wykonane na przełomie [...] i [...] r. obejmowały przebudowę ul. [...] wykonaną na podstawie dokonanego przez Wójta Gminy R. w dniu [...]r. zgłoszenia, przyjętego przez Starostę Powiatowego w G. bez sprzeciwu. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym od 2008 r.) wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. W myśl natomiast art. 3 pkt 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przepis ten koresponduje z definicją przebudowy drogi zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowiącym, iż przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 2 ww. ustawy drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), ale także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych). Mając na uwadze okazaną podczas kontroli jak i załączoną do akt sprawy dokumentację przebudowy drogi przyjąć należy, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż pas drogowy ulicy [...] istniał już przed dokonaniem zgłoszenia przebudowy ww. ulicy. Na wtórniku geodezyjnym sporządzonym z materiałów zaewidencjonowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. pod nr KERG [...] w dniu [...] r., zaznaczono ulicę [...] jako ciąg komunikacyjny, a dokument ten stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Również z opisu ulicy znajdującego się w projekcie wykonawczym zatytułowanym "Przebudow ul. [...] w m. [...] gmina [...]" wynika, że ulica stanowiła pierwotnie drogę gruntową, utwardzoną w części kruszywem kamiennym, płytami drogowymi czy kostką Polbruk. Do akt sprawy załączono także decyzje zatwierdzające projekt podziału poszczególnych nieruchomości oraz nabycie przez Gminę R. nieruchomości, które dowodzą, że ul. [...] stanowiła drogę. Natomiast okoliczność, że w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stwierdzono, iż odcinek ul. [...] od ul. [...] do ul.[...]był nieużytkiem porośniętym krzakami, nie wskazującym na istnienie ciągu komunikacyjnego pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że każda sprawa jest rozstrzygana indywidualnie w oparciu o jej stan faktyczny i przesłanki ustawowe, wobec powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie nie były związane ustaleniami dokonanymi przez inny organ na potrzeby innej sprawy administracyjnej, lecz do dokonania własnych ustaleń na podstawie właściwie zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Obowiązkom tym organy obu instancji sprostały, gdyż poczynione przez nich ustalenia są konsekwencją należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stąd powołanie się na prywatną opinię uprawnionego architekta na okoliczność, iż droga została zbudowana od podstaw, nie mogło odnieść zamierzonego skargą skutku. Jak wynika z akt sprawy zgłoszenie z dnia [...] r. w sprawie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na przebudowie ul. [...]w [....]obejmowało wymianę nawierzchni na kostkę betonową na działkach o nr geodezyjnym [...] obręb [...] . Protokół z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin drogi jak i załączony do niego materiał zdjęciowy pozwalał organom na stwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Z kolei podniesiona w skardze kwestia, że oprócz robót wskazanych w zgłoszeniu wykonano także budowę infrastruktury sanitarno-wodociągowej, elektrycznej wraz z oświetleniem ulicznym i parkingiem w żaden sposób nie podważa prawidłowości oceny organu. W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że sprawa parkingu, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, była przedmiotem odrębnego postępowania, zaś na prace dotyczące występujących wcześniej w pasie drogowym instalacji (o ile zostały takie wykonane, czego to skarżący nie wykazał), nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Niewątpliwie znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja w postaci projektu wykonawczego potwierdza występowanie w przebudowanej ulicy uzbrojenia podziemnego w postaci sieci telekomunikacyjnej, kabli energetycznych niskiego napięcia, kolektorów sanitarnego i wodociągowego. Wprawdzie skarżący zakwestionował fakt istnienia tych urządzeń przed przebudową, jednakże samo przekonanie strony nie dowodzi słuszności jego stanowiska. W odniesieniu do pozostałych argumentów skargi wskazać trzeba, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż złożenie zawiadomienia do prokuratury o popełnieniu przestępstwa z art. 271 kk nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast sprawa usunięcia kamieni granicznych czy też podejrzenia skarżącego, że wymienione w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia [...] r. załączniki zostały wytworzone na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego wykracza poza zakres sprawy dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 105 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej. Nie uchybiły również zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) jak i zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.) zwłaszcza, że skarżący nie wykazał ani na czym naruszenie tych zasad konkretnie miałoby polegać, ani wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.