II SA/Sz 261/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi U. I. S. z o.o. w C. na postanowienie Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej przywoływany jako: "PINB", w związku z wnioskiem Spółki U. I. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] wraz z urządzeniami budowlanymi, drogą dojazdową, zjazdem, siecią wodociągową i kanalizacyjną oraz instalacją oświetlenia terenu, usytuowanych na dz. nr [...] i [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w S., przeprowadził w dniu 27.08.2018 r. kontrolę budowy ww. obiektów. Organ powiatowy ustalił, że w kondygnacji parteru, użytkowane są lokale nr 2, nr 6 i nr 7, w kondygnacji I piętra użytkowane są lokale nr 9 i nr 10, w kondygnacji II piętra użytkowane są lokale nr 18, nr 20, nr 21, nr 22 i nr 24, w kondygnacji III piętra użytkowane są lokale nr 28 i nr 29, zaś w kondygnacji IV piętra użytkowane są lokale nr 34, nr 37 i nr 38. Wykonano dokumentację zdjęciową wraz z opisem przedmiotów codziennego użytku, znajdujących się w poszczególnych lokalach. W protokole kontroli organ powiatowy zanotował ponadto, iż część lokali mieszkalnych w ww. budynku jest dla celów kontroli niedostępna. Zgodnie z oświadczeniem obecnego na miejscu p. J. U., podanym do ww. protokołu, niektóre lokale nie mogły zostać udostępnione "z uwagi na przebywanie w nich właścicieli lokali". J.U. złożył uwagi do protokołu, oświadczając, że właściciele lokali przebywają w nich w celu wykonywania robót wykończeniowych, nie mieszkają zaś w nich na stałe. Zgromadzone sprzęty gospodarstwa domowego są sukcesywnie ustawiane i podłączane w miejscach przeznaczenia. Dodał także, iż właściciele lokali "mimo próśb i informacji o kontroli obowiązkowej ww. lokatorzy nie mieli czasu lub przebywają za granicą" oraz że byli informowani o zakazie użytkowania lokali do czasu uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie. 2. W dniu [...] r. PINB w S., na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, wydał postanowienie, wymierzające Skarżącej karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jednocześnie PINB w S. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu, aż stanie się ono ostateczne. 3. Na przedmiotowe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie. W zażaleniu Skarżąca podnosi, iż PINB w S. nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia, iż właściciele poszczególnych lokali faktycznie ich nie użytkują. Zgodnie z twierdzeniem zażalenia, właściciele nie użytkowali tych lokali, a jedynie przygotowywali do przyszłego użytkowania; powyższe wynika, w ocenie Skarżącej, wprost z umów zawartych przez Skarżącą z poszczególnymi nabywcami lokali, z zakresu realizowanych przez nich prac w lokalach, a także z braku zawarcia umów m. in., na odbiór śmieci oraz niewyregulowanie systemów ciepłowniczych, co powodowało brak ogrzewania i ciepłej wody w lokalach. Skarżąca załączyła do zażalenia wzór ww. umów oraz oświadczenia nabywców przedmiotowych lokali, iż nie przebywają w ww. lokalach na stałe, natomiast prowadzą w nich prace wykończeniowe. Skarżąca podkreśliła, iż uzasadnienie podjętego przez organ powiatowy rozstrzygnięcia nie wskazuje, na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził użytkowanie lokali nr nr 2, 6, 7, 9, 10, 18, 20, 21, 22, 24, 28, 29, 31, 34, 37, 38. Skarżąca zarzuciła także Organowi, iż nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, która pozwoliłaby wyjaśnić sprawę przy udziale świadków, w tym osób prowadzących prace wykończeniowe, a także osób przebywających w trakcie kontroli organu w obiekcie. 4. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), art. 57 ust.7 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1202 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że Skarżąca uzyskała pozwolenie Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych oraz budowę drogi dojazdowej, zjazdów oraz sieci wodociągowej i instalacji oświetlenia terenu. Inwestor został prawidłowo pouczony w ww. decyzji, iż: "2. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (zob. art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane). Jednakże w przypadkach, o których mowa w art. 55 ust. 1 P.b., inwestor jest obowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie. 3. Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ wskazał następnie, że Inwestor prawidłowo zwrócił się do Organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, w rozpoznawanej bowiem sprawie nie zakończono wszystkich robót przy inwestycji wieloobiektowej. Należało uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektów, których budowę zakończono, przed przystąpieniem do ich użytkowania, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b., zaś wniosek o udzielenie ww. pozwolenia, zgodnie z art. 57 ust. 6 P.b., stanowił wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy. W rozpatrywanej sprawie nie jest spornym, iż na dzień kontroli, dokonanej w dniu 27.08.2017r., Skarżąca decyzji pozwolenia na użytkowanie nie uzyskała. W ocenie Organu odwoławczego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż nabywcy lokali przystąpili do użytkowania ww. budynku mieszkalnego przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Organ podkreślił, że wobec braku w ustawie - Prawo budowlane legalnej definicji pojęcia "użytkowania obiektu budowlanego", przytoczyć należy znaczenie słownikowe tego pojęcia według Słownika języka polskiego Państwowego Wydawnictwa Naukowego (https://sjp.pwn.pl/szukaj/użytkowanie.html), zgodnie z którym "użytkować" oznacza "korzystać z czegoś, np. z budynku, lokalu". Zatem użytkowaniem będzie każde – jednakże nie związane z budową – korzystanie z budynku lub lokalu mieszkalnego, przy czym bez znaczenia jest tu zakres oraz długotrwałość tego korzystania. Zatem, w ocenie Organu, już samo przygotowywanie budynku mieszkalnego do użytkowania, tj. wyposażanie go w meble i urządzenia gospodarstwa domowego przesądza o przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego. Organ uznał, że przeprowadzone przez PINB w S. w dniu 27.08.2018 r. czynności kontrolne, udokumentowane fotografiami, jak i wyjaśnienia złożone przez reprezentanta skarżącej dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zaś dowody świadczą jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. Organ stwierdził także, iż brak jest potrzeby zebrania dodatkowych materiałów w postaci umów zawartych z miejscowym zakładem komunalnym i z zakładem energetycznym, a także – czego domagała się Skarżąca – przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy administracyjnej. W ocenie Organu nie ma także znaczenia fakt, iż na dzień kontroli organu powiatowego (27.08.2018 r.) nie był wyregulowany system grzewczy, bowiem nie jest konieczne ogrzewanie budynku w sezonie letnim, zaś przygotowanie ciepłej wody użytkowej, skoro zapewnione były dostawy wody zimnej oraz energii elektrycznej (lub gazu), mogło odbywać się bezpośrednio w lokalach mieszkalnych. Natomiast dołączone do zażalenia oświadczenia nabywców lokali, iż nie przebywają w nich, a jedynie prowadzą prace wykończeniowe, w świetle ustaleń kontrolnych Organu powiatowego Organ II instancji uznał za niewiarygodne. Zarówno bowiem z protokołu kontroli, jak i z załączonej dokumentacji fotograficznej, nie wynikają jakichkolwiek oznaki prowadzenia w ww. lokalach robót budowlanych wykończeniowych, będących etapem budowy budynku, zaś za ww. roboty wykończeniowe Organ nie uznał wyposażania lokali w meble i sprzęt gospodarstwa domowego oraz ich dekoracji. 5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów: - art. 7, 77 i 80 – K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie ustaleniu, że osoby przebywające w chwili kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w budynku numer [...] położonym w S. przy ul. [...], w poszczególnych lokalach, faktycznie nie przystąpiły do ich użytkowania, a jedynie przygotowywały pod przyszłe użytkowanie - zamieszkanie, co mogłoby nastąpić tak w ramach przesłuchań ww. osób w trakcie rozprawy, której Organ nie przeprowadził, jak też poprzez zobowiązanie ich do przedłożenia stosownych oświadczeń; - art 7, 7a, 7b, 77 i 107 § 3 K.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na Organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji, ustalenie, że bez wyregulowania instalacji ciepłowniczej możliwe było przystąpienie do korzystania, w poszczególnych lokalach w budynku, z ciepłej wody, co jest sprzeczne z zasadami funkcjonowania przywołanych urządzeń; - art 7, 7a, 7b, 77 i 107 § 3 K.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na Organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w tym całkowite pominięcie faktu, że osoby przebywające w chwili kontroli w budynku nie użytkowały go/ nie przystąpiły do jego użytkowania, a także, iż nie miały takiej woli, a jedynie przygotowywały lokale do przeszłego użytkowania, co wynika wprost z umów łączących Inwestora z poszczególnymi nabywcami lokali w budynku numer [...] przy ul. [...] w S., zakresu realizowanych przez nie prac w poszczególnych lokalach, oświadczeń przedłożonych do zażalenia (poszczególnych nabywców), a także braku zawarcia umów m.in. na odbiór śmieci, czy też niewyregulowanie systemów ciepłowniczych powodujących brak ogrzewania i ciepłej wody w poszczególnych lokalach; - art 7, 7a, 7b, 77 i 107 § 3 K.p.a. – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na Organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji, ustalenie, że bez wyregulowania instalacji ciepłowniczej możliwe było korzystanie w poszczególnych lokalach w budynku z ciepłej wody; - art. 8 i 107 K.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie Organ II instancji: a) stwierdził w sposób konkretny i bezwzględny użytkowanie lokali odpowiednio numer 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38 (przystąpienie do korzystania z nich), a także towarzyszący osobom zastanym w ww. lokalach zamiar ich użytkowania; b) stwierdził w sposób konkretny i bezwzględny użytkowanie lokali odpowiednio numer 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38 (przystąpienie do korzystania z nich), nie wskazując jednocześnie kto ww. rzekomo miał się dopuścić (z imienia i nazwiska); c) stwierdził, że osoby urządzające przyszłe lokale mieszkalne numer 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, w chwili kontroli Organu I instancji były ich właścicielami, kiedy powyższe ustalenia sprzeczne są z danymi zawartymi w księdze wieczystej nieruchomości, a do których stosuje się zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych; d) stwierdził, że z samego faktu składowania w lokalach przedmiotów gospodarstwa domowego, kubków, artykułów spożywczych (bliżej nieokreślonych) etc. wynika przystąpienie do użytkowania lokali w budynku; e) nie jest konieczne wyregulowanie instalacji ciepłowniczej do korzystania z ciepłej wody w poszczególnych lokalach; f) za niewiarygodne oświadczenia nabywców poszczególnych lokali (rezygnując z przeprowadzenia w sprawie rozprawy), i ewentualnie czy wszystkie uznał za niewiarygodne czy tylko część; g) pominął argumentację Skarżącej – tj. przywołane przez nią orzeczenia zarówno Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – w Warszawie, Poznaniu i Lublinie, jak również Naczelnego Sadu Administracyjnego, mających bezpośrednie odniesienie do przedmiotowej sprawy; - art. 9 i 11 K.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania zaskarżanego postanowienia, w tym dlaczego z faktu przygotowywania przez nabywców lokali numer 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, a także umieszczenia w nich urządzeń gospodarstwa domowego - pralki, kuchenki, lodówki, telewizory, suszarki, a także zabawek, książek, mebli etc., w konsekwencji wyciągnął (błędny!) wniosek, że przedmiotowe lokale są użytkowane - zamieszkałe, a nie przygotowywane do użytkowania, które nastąpi bezpośrednio po zawarciu przez ich nabywców ze Skarżącą umów przenoszących własność przywołanych lokali, co nie tylko jest zgodne z wieloletnią praktyką dewelopera, umowami deweloperskimi dotyczącymi budynku mieszkalnego numer [...] przy ul. [...] w S., lecz także powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; - art. 8 K.p.a. – poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie odmiennego, sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy postanowienia; - art. 89 K.p.a. – poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, w tym osób prowadzących prace wykończeniowe w lokalach numer 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, położonych w budynku numer [...] przy ul. [...] w S., a także będących w trakcie kontroli Organu I instancji w obiekcie; - art. 57 ust. 7 P.b. - poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że będzie miał on zastosowanie do czynności przygotowawczych obiekt do użytkowania, a nie faktycznego jego użytkowania, co bez wątpienia ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w zakres inwestycji wchodzi m.in. budynek numer [...] położony w S. przy ul. [...], objęty zaskarżanym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W okresie od 2016 do 2018 r. Skarżąca – jako deweloper, zawarła z nabywcami m.in. lokali numer: 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, położonych w budynku numer [...] przy ul. [...] w S., umowy deweloperskie, w trybie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Zgodnie z § 32 ust. 1 ww. umowy deweloperskiej: "Strony zgodnie postanawiają, że Nabywca może wykonywać roboty wykończeniowe w lokalu, bliżej opisanym w § 4 umowy, przed wydaniem ostatecznej decyzji na użytkowanie budynku, w którym lokal się znajduje, jednak nie wcześniej niż od dnia podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa, w §§ 17 i nast. umowy. Jednocześnie Nabywca zobowiązuje się, że nie będzie on, ani inne upoważnione przez niego osoby, stale przebywał (zamieszkiwał) w przedmiotowym lokalu przed dniem uzyskania przez Dewelopera ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.". Skarżąca, wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2018 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku numer [...] położonego w S. przy ul. [...]. W trakcie kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedstawiciel Inwestora poinformował m.in. że aktualnie w lokalach znajdujących się w budynku numer [...] w S. przy ul. [...], trwają prace wykończeniowe, dzięki którym ich nabywcy, po uzyskaniu przez Inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu i podpisaniu stosownej umowy, wprowadzą się do budynku i rozpoczną jego użytkowanie (przystąpią do użytkowania). Skarżąca uwypukliła, że wbrew ustaleniom Organu II instancji przedstawiciel Skarżącej nie wskazywał przedstawicielom Organu I instancji jakoby lokale w ww. budynku nie mogły zostać udostępnione "z uwagi na przebywanie w nich właścicieli lokali". Skarżąca podkreśliła, że osoby urządzające przyszłe lokale mieszkalne oznaczone numerami 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, wbrew ustaleniom Organu II instancji w chwili kontroli nie były ich właścicielami, przez co powyższe ustalenie sprzeczne jest z aktami ksiąg wieczystych objętych zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wbrew ustaleniom Organu II instancji, przedstawiciel Skarżącej wskazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., wyłącznie, iż nie posiada kluczy do zamkniętych lokali, gdyż zostały one przekazane ich nabywcom w celu realizacji prac wykończeniowych i mogą je udostępnić w późniejszym terminie. Powyższe w sposób jednoznaczny uwypuklają błędne ustalenia Organu II instancji w zakresie stwierdzenia: "wyjaśnienia złożone przez reprezentanta Skarżącej dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę", a w konsekwencji nieprawidłowe orzeczenie. Skarżąca ponadto uznała, iż dokonana przez Organ II instancji wykładania językowa pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", w oparciu o internetowy słownik języka polskiego, nie tylko jest błędna, lecz także stoi w opozycji do ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny w zakresie sytuacji, w których następuje faktycznie "użytkowanie obiektu budowlanego", a kiedy prace przygotowawcze do użytkowania obiektu. Wbrew stanowisku Organu II instancji z "użytkowaniem obiektu budowlanego" – nie mamy do czynienia w każdej sytuacji, w której prace przy obiekcie nie stanowią podstawowych czynności związanych z budową. Co więcej, w ocenie Skarżącej, stanowisko Organu II instancji w zakresie możliwości dokonywania prac adaptacyjno – urządzeniowych w lokalach deweloperskich, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie jest nielogiczne, bowiem przed przystąpieniem do użytkowania lokalu deweloperskiego, konieczne jest jego urządzenie, zgromadzenie i podłączenie odpowiednich sprzętów, a także wykonanie gruntownych czynności porządkowych, co miało wyłącznie miejsce w lokalach przy ul. [...] w S.. Skarżąca uwypukliła, że do wykonania ww. prac nie są potrzebne jakiekolwiek uprawnienia, a także zgody innych podmiotów niż kierownik budowy, przez co nabywcy poszczególnych lokali w ww. budynku, w tym lokali oznaczonych numerami 2; 6; 7; 9; 10; 18; 20; 21; 22; 24; 28; 29; 31; 34; 37; 38, mogli urządzać/ remontować/ aranżować przyszłe swoje mieszkania. Skarżąca podkreśliła, iż Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do przywołanego w zażaleniu Skarżącej orzecznictwa dopuszczającego powyższe prace. Podniosła, iż Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia, winien wykazać, z którymi z podniesionych przez Skarżącą orzeczeń i dlaczego się nie zgadza, a także podać argumenty na poparcie swojego stanowiska. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Skarżąca podniosła, że zgodnie m.in. z: - wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. (sygn. akt: VIISA/Wa 385/17) "przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego czy też jego części nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Umieszczenie wyposażenia, urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z przytwierdzeniem do tego obiektu, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu"; - wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt: II SA/Lu 169/16) - "o użytkowaniu w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. nie stanowi samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się określone rzeczy, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu przystąpienia do użytkowania"; - wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2013 roku (sygn. akt: II SA/Po 171/13) – "przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego (...) działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania, ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 P.b. stąd też za przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie". Skarżąca podkreśliła, iż Organ II instancji swoje orzeczenie oparł wyłącznie na dokumentacji fotograficznej – obrazującej proces urządzania przyszłych mieszkań przez ich nabywców, pomijając w całości lub dyskredytując – wg kryteriów wyłącznie sobie znanych, materiał dowodowy zarówno dotychczas zgromadzony w aktach sprawy, jaki i ten przedstawiony przez Skarżącą – w zażaleniu oraz w piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia na postanowienie Organu I instancji. Powyższe, w ocenie Skarżącej, w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosku, iż oba Organy budowlane nie przeprowadziły dostatecznego i rozważnego, zgodnego z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, postępowania dowodowego, przed nałożeniem na Skarżącą przedmiotowej kary, a na co wprost, jako warunek sine qua non, wskazuje teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 maja 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2498/15): "represyjny charakter kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje zachowanie przez organy nadzoru budowlanego ją wymierzające nadzwyczajnej staranności w procesie ustaleń stanu faktycznego, które jako wynik postępowania wyjaśniającego stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 P.b, kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.". Skarżąca uznała, że z samego faktu uwidocznienia na fotografiach Organu I instancji - mebli i sprzętów gospodarstwa domowego, przyborów toaletowych, dla niemowląt, zabawek i wózków, a także odzieży, butów, garnków, czajników, talerzy, kubków, krajalnic, naczyń na suszarkach, pojemników na artykuły spożywcze, prania etc. nie można wywieść wniosku i powyższe nie przesądza o użytkowaniu lokali – tj. czynach zabronionych przez ustawę prawo budowlane, na którą Organy I i II instancji się powoływały. Skarżąca podkreśliła także, że Organ nie wziął pod uwagę przedłożonych Organowi II instancji oświadczeń – nabywców lokali położonych w budynku numer [...] w S. przy ul. [...], z których wynika, że żaden z nich w chwili kontroli nie tylko nie użytkował lokalu/ nie przystąpił do użytkowania lokalu, lecz nawet nie miał takiego zamiaru. Nie sposób również dać wiary ustaleniom Organu II instancji, jak wskazała Skarżąca, na podstawie bliżej nie wskazanych dowodów, iż w przedmiotowych lokalach było możliwe korzystanie z ciepłej wody przed wyregulowaniem instalacji centralnego ogrzewania. W budynku istnieje węzeł c.o. kompaktowy, który dokonuje podgrzania wody do 65 °C dochodzącej do logotermy, w której podgrzewana jest zimna woda dostarczana do każdego z mieszkań. Wbrew ustaleniom Organu II instancji nie wyregulowanie ww. systemu uniemożliwia korzystanie w poszczególnych lokalach z ciepłej wody. W ocenie Skarżącej wbrew stanowisku Organu II instancji w XXI wieku zarówno ciepła woda, jak też choćby miejsce do wyrzucania śmieci itp. są podstawowymi, standardowymi, wymogami osób mieszkających w nowoczesnym budownictwie, jakim jest bez wątpienia inwestycja przy ul. [...] w S., a czego nie było w chwili nakładania na Skarżącą przedmiotowej kary, co również potwierdza fakt nieużywania lokali przez ww. osoby. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59 f ust. 1 P.b. stanowi z kolei, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki wielkości obiektu i kategorii obiektów budowlanych zostały określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ust. 1 P.b.). Natomiast przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI (art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.) Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Podsumowując powyższe, przystąpienie do korzystania z obiektu budowlanego, w sposób nie stanowiący już jego budowy, przed formalno-prawnym jej zakończeniem poprzez wyczerpanie procedury przewidzianej w art, 54 – 55 P.b., stanowi o samowolnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowalnego. 9. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, zgodnie z którym obowiązek inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, który wymaga akceptacji właściwego organu przez niewniesienie sprzeciwu w określonym terminie (art. 54 P.b.), lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 P.b.) oraz zapewniająca realizację tych powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 P.b., mają służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok TK z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07). Jak podkreślił NSA w wyrok z dnia 21 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2211/13), kara administracyjna ma chronić te dobra prawne przede wszystkim poprzez powstrzymywanie inwestorów przed rozpoczynaniem użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazują A. Plucińska-Filipowicz i T. Filipowicz, adresatem kary jest inwestor. I nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że inwestor naruszył art. 54 albo 55, gdyż jeśli kara z art. 57 ust. 7 jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego (tak: A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz Komentarz do art. 57, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), Komentarz do ustawy Prawo budowlane, LEX, 2019). W tym miejscu wspomnieć wypada, że przepis art. 57 ust. 7 był już trzykrotnie kontrolowany przez TK pod względem jego zgodności z Konstytucją RP. W wyroku z 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2), Trybunał orzekł o jego zgodności z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, we wspomnianym wyroku z 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07, OTK-A 2009/5, poz. 64) – o jego zgodności z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w wyroku z 22 września 2009 r. (sygn. akt SK 3/08, OTK-A 2009/8, poz. 125), TK orzekł, że art. 57 ust. 7 P.b. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji RP. 10. Przystąpić do użytkowania można tylko raz. Późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania obiektu budowlanego może mieć znaczenie tylko dla oceny zaistnienia trwałości użytkowania (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2087/10, i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (zgłoszenia organowi zakończenia jego budowy) spoczywa wyłącznie na inwestorze, a więc ten właśnie podmiot, w razie naruszenia art. 54 i 55 P.b., powinien być adresatem postanowienia o wymierzeniu grzywny z tytułu przestąpienia samowolnego do użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2168/10). Nie ma w tej sytuacji znaczenia, jaki podmiot faktycznie przystąpił do użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 204/11). 11. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. W praktyce ustalenie, czy doszło do przystąpienia do użytkowania, nastręcza trudności interpretacyjnych. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zatem jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, a także w rozumieniu prawa cywilnego. Korzystanie z obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, skoro ustawodawca wskazuje, że podstawę do wymierzenia przedmiotowej kary stanowi fakt "przystąpienia do użytkowania". Nielegalne użytkowanie obiektu stanowi zatem przystąpienie do korzystania z niego niezależnie od zakresu i trwałości użytkowania (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06; z 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1519/10; wyrok z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1674/16.). Podsumowując powyższe wypada zauważyć, że karę tę stosuje się tylko do inwestora, bowiem to on ma ustawowy obowiązek uzyskania stanowiska organu nadzoru budowlanego co do tego, czy obiekt może być użytkowany po zakończeniu faktycznym budowy. Dalszy wniosek jest taki, że w razie gdy inwestor zakończył budowę pod względem technicznym, musi zadbać o to, aby zakończyć ją legalnie. W przeciwnym razie niezależnie od tego, kto ostatecznie przystąpi do użytkowania, może mieć miejsce wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. 12. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać trzeba, że dowody zgromadzone w sprawie dają podstawę do zastosowania art. 57 ust. 7, a więc wymierzenia Inwestorowi kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania uprzedniego wymaganej ustawą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważyć jednocześnie należy, że przepis art. 57 ust. 7 P.b. jest przepisem restrykcyjnym, przy czym wysokość kary pieniężnej nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkakrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie stwierdzając niekonstytucyjności wymienionego przepisu. W ocenie Sądu przeprowadzone przez PINB w S. w dniu 27.08.2018 r. czynności kontrolne, udokumentowane fotografiami, jak i wyjaśnienia złożone przez reprezentanta Skarżącej bezsprzecznie dowodzą, że przystąpiono do użytkowania ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy, dołączonych do protokołu oględzin, widoczne jest wyposażenie kontrolowanych lokali mieszkalnych w meble i sprzęty gospodarstwa domowego (kuchenki, lodówki, pralki, telewizory), przybory toaletowe, dekoracje (kwiaty doniczkowe, zdjęcia w ramkach), książki, artykuły higieniczne dla niemowląt, zabawki, wózek dziecięcy. W lokalach znajdują się przedmioty świadczące o codziennym życiu rodzinnym i prowadzeniu w ww. lokalach gospodarstw domowych: w przedpokojach odzież oraz buty zgromadzone przy drzwiach wejściowych, w aneksach kuchennych znajdują się garnki, czajniki, talerze, kubki, krajalnica do chleba, pieczywo, naczynia suszące się po umyciu, wypełnione pojemniki na artykuły spożywcze; w łazienkach znajdują się przybory toaletowe i kosmetyki; w różnych pomieszczeniach lokali widoczne jest suszące się pranie. Ponadto w lokalach znajdują się miski dla zwierząt domowych, zaś w lokalu nr 38 przebywa pies. Łóżka w lokalach wyposażone są w pościel, zaś w łazience lokalu nr 38 widoczne są szlafroki. Także, na co zwracał uwagę Organ, woda zgromadzona w dużej ilości w wannie oraz pranie umieszczone w bębnie pralki w lokalu nr 20 wskazują jednoznacznie, iż do budynku na dzień kontroli doprowadzona była woda oraz energia elektryczna oraz zapewniono odprowadzenie ścieków. 13. Powyższe, zdaniem Sądu, mimo odmiennych twierdzeń Skarżącej, które wywodzi ona z umów i oświadczeń nabywców lokali, świadczy jednoznacznie o korzystaniu z przedmiotowych lokali przez nabywców na cele stałego zamieszkania. Twierdzeniom tym wobec oczywistego przystąpienia do użytkowania Sąd nie dał wiary. Nałożenie zatem przez PINB w S. kary na ww. Spółkę z tytułu naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest w pełni zasadne. 14. Wobec braku stwierdzenia zarzucanych przez Skarżącą naruszeń, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.