II SA/Sz 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder ( spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011r. nr X/152/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości Dziwnówek pomiędzy ul. Wolności, ul. 1 Maja a granicą obrębu Dziwnówek I. stwierdza nieważność §12 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla terenu o symbolu 07KDW i dla terenu 07aKDW oraz części graficznej uchwały (rysunek planu), stanowiącej załącznik nr 1, w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych jako 07KDW i 07aKDW, II. określa, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Dziwnów na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania sądowego W dniu [...] r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011r. Nr X/152/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów obejmującego teren położony w miejscowości Dziwnówek pomiędzy ul. Wolności, ul. 1-Maja, a granicą obrębu Dziwnówek, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku przygotowywania planu wystąpił do Rady Miejskiej ze sprzeciwem wobec wyłożonego projektu planu w zakresie obejmującym stanowiące jego własność działki nr [...] wskazując, iż w wyniku uchwalenia planu działki te, na skutek przewidzianego w planie poszerzenia dróg dojazdowych, stracą na powierzchni. Ponadto plan zakłada zlikwidowanie dotychczasowej drogi dojazdowej oznaczonej 07 KDW i wytyczenie nowej drogi (oznaczonej 07aKDW) wzdłuż ściany lasu, przechodzącej częściowo przez jego działkę nr[...] . Rozwiązanie to rażąco narusza interes prawny skarżącego, gdyż ogranicza powierzchnię jego działki oraz narusza jego prawo własności i prawo do spokojnego korzystania z nieruchomości. Dotychczasowa droga dojazdowa 07 KDW stanowi współwłasność, w której skarżący posiada udział, a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego likwiduje ją, powodując, że skarżący będzie zmuszony do wykupienia udziału. Skarżący zarzucił też Radzie Miejskiej, że nie odniosła się do jego sprzeciwu złożonego do projektu planu, nie podjęła uchwały o odrzuceniu sprzeciwu, tylko do uchwały w sprawie planu dołączono załącznik nr 3 - jako rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu, czym - zdaniem skarżącego – naruszono ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podał, że [...] r. wystąpił do Rady Miejskiej o uchylenie ww. uchwały jako podjętej z naruszeniem jego interesu prawnego. Z takim samym pismem zwrócił się do Wojewody, jednakże bezskutecznie. W dniu [...] r. otrzymał pismo Przewodniczącej Rady informujące o podjęciu uchwały Nr XIII/209/2011 z dnia 16 sierpnia 2011 r. odmawiającej uwzględnienia wezwania. Uzasadnienie do tej uchwały nie zawiera odpowiedzi na jego wniosek, dotyczący usunięcia naruszenia prawa lub zrekompensowania strat zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co – zdaniem skarżącego - świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez Radę Miejską. W końcowej części skargi, skarżący stwierdził, iż nie interesuje go, czy organ uchwałodawczy gminy dochował wszelkich formalności i czy plan uchwalono zgodnie z wnioskiem właścicieli nieruchomości. Interesuje go naruszenie jego praw, przez podjęcie uchwały ograniczającej jego prawo własności i swobodę w korzystaniu z niej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej wskazał, że uchwałą nr XII/209/2011 z dnia 16 sierpnia 2011 r. Rada Miejska odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż przy uchwalaniu uchwały nr X/152/2011 rozstrzygnięto o zastrzeżeniach skarżącego wniesionych do planu, o czym stanowi załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały. Zostały zachowane wszelkie formalności odnoszące się do przyjęcia uwag zgłoszonych do zmiany planu. Ponadto Rada wskazała, że sporządzenie planu zostało dokonane na prośbę właścicieli nieruchomości tego terenu, po konsultacji z Radą Sołectwa . Wszelkie inwestycje i nakłady wynikające z realizacji zapisów przedmiotowej uchwały są wynikiem realizacji zamierzeń właścicieli nieruchomości. Pełnomocnik zauważył, że w myśl art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w toku sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, które rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Ustawa nie stanowi jednak, że uwagi te muszą być rozpatrywane pozytywnie. Zgodnie z art. 20 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W załączniku nr 3 do uchwały nr X/I52/2011 Rada Miejska w Dziwnowie rozstrzygnęła o wszystkich zgłoszonych uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym o uwagach i zarzutach zgłoszonych przez skarżącego. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Sąd stwierdził, że warunki formalne wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie Nr X/152/2011 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione, a uchwała dotyczy niewątpliwie zakresu działania administracji publicznej oraz dotyczy interesu prawnego skarżącego, wynikającego z ingerencji planu miejscowego w przysługujące skarżącemu prawo własności do wskazanych w skardze działek gruntu. Sąd podał, że skarżący, upatruje naruszenia jego interesu prawnego w ustaleniach planu odnoszących się do szerokości dróg wewnętrznych przylegających do jego działek (oznaczonych jako 08 KDW i 07 KDW) wskazując, iż ich poszerzenie do 8 metrów, odbędzie się kosztem jego działek, oraz spowoduje likwidację części istniejącej drogi wewnętrznej 07 KDW i ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej 07aKDW, prowadzącej m.in. przez jego działkę nr [...] , co spowoduje utratę jej funkcji jako samodzielnej działki budowlanej. Zarzuty podniesione w skardze upoważniały Z. W. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale same w sobie nie mogły stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Sąd wskazał, że istotą legitymacji skargowej, jest uprawnienie strony do przeprowadzenia kontroli aktu organu administracji przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie jedynie sam fakt naruszenia interesu prawnego strony. Zadaniem Sądu było zbadanie, czy zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnego porządku prawnego oraz czy nie została uchwalona z naruszeniem zasad sporządzania planu określonych ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p". Wiąże się to z dokonaniem przez Sąd kontroli całej procedury planistycznej poprzedzającej podjecie zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tego skarżący podniósł zarzut, że organ gminy nie ustosunkował się do jego sprzeciwu wobec projektu planu, tj. poszerzenia dróg wewnętrznych oraz usytuowania przebiegu drogi wewnętrznej 07a KDW. W ocenie Sądu I instancji kontrola prawidłowości procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały, nie dała podstaw do uznania, iż w procesie tym naruszono tryb uchwalania planu miejscowego określony w art. 14-20 ustawy. Zgodnie z ww. przepisami projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Projekt musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1). Procedurę sporządzenia planu miejscowego określa przepis art. 17, który wymienia zadania wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, począwszy od ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu po przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, zgłoszonych do projektu planu w wyznaczonym terminie. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy gminy podejmowały swe działania w ramach przyznanych im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego i nie naruszyły procedury planowania określonej w powołanych wyżej przepisach. Każdy etap prac planistycznych, wskazany w art. 17 u.p.z.p. posiada wymaganą dokumentację, wskazującą na ścisłe przestrzeganie tej procedury przez organ planistyczny. Zaskarżona uchwała nie narusza także przepisów prawa materialnego, tj. obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Gmina ma samodzielność planistyczną (określaną też jako władztwo planistyczne) jednak jej swoboda w kształtowaniu zasad zagospodarowania terenu i ustalaniu przeznaczenia terenu ograniczona jest przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym i to niejako podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 ww. ustawy podstawą działań mających na celu kształtowanie polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz postępowanie w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego gmina ma zatem obowiązek wyważenia zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i interesów indywidualnych, zwłaszcza prawnie chronionych. W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie gmina nie nadużyła przysługującego jej w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, a podjęcie uchwały, mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planu, nie było nadużyciem władztwa planistycznego, bo było obiektywnie uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego Sąd zauważył, że przepis ten nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają bowiem ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego. Sąd wskazał, że ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Zatem - w świetle art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ingerencji takiej może dokonać każda władza publiczna, w prawem określonej formie: ustawodawca - w drodze ustawy; inny prawodawca, także lokalny - w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego. Musi ono być dokonane dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust.2, art. 4 i art. 6 u.pz.p. przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące. Wynika to z przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. oraz obowiązku wykonania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Kwestia prawa skarżącego do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości działki lub innych form rekompensaty ze strony gminy z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w oparciu o ww. przepisy nie mieści się jednak w granicach sprawy, wobec czego nie może być tu rozpatrywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno treść zaskarżonej uchwały (planu zagospodarowania przestrzennego) jak i procedura jej przyjęcia odpowiadają wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] r. na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, iż Rada nie debatowała nad wniesionymi przez skarżącego uwagami (sprzeciwem), podobnie zresztą jak i uwagami wniesionymi przez innych zainteresowanych, ale nie stanowi to naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadają bowiem tej kwestii istotnego znaczenia prawnego. Ustawa w art. 17 pkt 12 stanowi jedynie, że po przejściu etapów wskazanych w pkt 1-11 tego przepisu – wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11 w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, po czym wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag, ponawiając w niezbędnym zakresie wymagane uzgodnienia (pkt 13) oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Kolejnym krokiem jest uregulowanie zawarte w art. 20 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż: 1. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Jak wynika z powyższego przepisu zastrzeżenia i uwagi do wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie muszą zostać uwzględnione. Z przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej wynika, iż na etapie wskazanym w pkt 12 art. 17 u.p.z.p. Burmistrz uwzględnił niektóre uwagi do projektu planu, pozostałych, w tym uwag skarżącego, nie uwzględnił. Natomiast Rada postanowiła odrzucić wszystkie wniesione do planu uwagi, nieuwzględnione przez Burmistrza, co – zgodnie z wymogiem ww. przepisu - znalazło wyraz w załączniku nr 3 do uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przepis ten stawia wymóg przyjęcia rozstrzygnięcia w sprawie uwag i takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Z treści przepisu nie wynika, aby nad każdą z wniesionych uwag do planu musiało odbyć się odrębne głosowanie, ani że rada jest zobowiązana uwagi uwzględnić. W tej sytuacji brak indywidualnego podejścia przez radę gminy do zgłoszonych do projektu planu uwag, nie stanowi naruszenia trybu uchwalania planu, ani podstawy od stwierdzenia nieważności uchwały. Z wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela Gminy wynika, że skarżącemu wyjaśniono przesłanki zmiany przebiegu istniejącej dotychczas części drogi wewnętrznej, oznaczonej jako 07 KDW przez jej likwidację i wydzielenie drogi wewnętrznej 07a KDW, która przechodzić ma przez działkę skarżącego[...] – w celu połączenia z dalszą częścią drogi 07 KDW oraz 08 KDW. Chodziło o stworzenie lepszych warunków zabudowy dla przylegających działek przez odsunięcie linii zabudowy od ściany lasu, w celu umożliwienia potencjalnym inwestorom (właścicielom działek nr[...] ) zachowania wymogów określonych w § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Było to zatem działanie w interesie nie tylko właścicieli wskazanych działek, lecz także w interesie ogólnym, wynikające z konieczności dostosowania rozwiązań planu do wymogów prawa. Zgodnie bowiem z art. 15 ust.1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obszar objęty przedmiotowym planem przylega do lasu, zatem dostosowanie rozwiązań planu do przepisów regulujących odległość budynków od ściany lasu było uzasadnione i konieczne. Przebieg dróg wewnętrznych nie wynika z zapisów studium. Odnosząc się do zakwestionowanego przez skarżącego poszerzenia dróg wewnętrznych Sąd wskazał na konieczność ich poszerzenia w celu umożliwienia dojazdu do poszczególnych działek, oraz zapewnienia zgodności ich szerokości z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z który plan miejscowy musi być zgodny. Poszerzenie pasa drogi wynikało również z konieczności umieszczenia w nim elementów uzbrojenia działek w niezbędne media. Sąd zwrócił uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na wniosek większości właścicieli działek gruntu na tym terenie, a jego rozwiązania odpowiadają interesom większości właścicieli nieruchomości, choć skutki, wynikające np. z poszerzenia istniejących dróg dojazdowych w równym stopniu również ich dotyczą. Dzięki planowi zostanie uproszczony proces inwestycyjny. Sąd zwrócił uwagę, że plan ingeruje jedynie w sposób wykonywania własności, ale nie ingeruje w konkretne stosunki własnościowe i nie pozbawia skarżącego wprost własności, może jedynie stanowić podstawę i przesłankę do odpowiednich działań prawnych w kierunku np. dostosowania granic poszczególnych nieruchomości do rozwiązań planu. Przy czym drogi określone w planie mają status dróg wewnętrznych (niepublicznych) i stanowią współwłasność właścicieli działek położonych na obszarze objętym planem. Nie podlegają więc skutkom wskazanym w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r.Nr 261, poz. 2603). Kontrowersje między poszczególnymi właścicielami działek w tym zakresie mogą być natomiast rozwiązywane w drodze porozumienia lub – w przypadku jego braku – przez sądem powszechnym. W ocenie Sądu ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego prawa własności części działek, mają natomiast wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności, co jednak nie było wystarczające do uwzględnienia skargi ponieważ samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie oznacza obowiązku uwzględniania skargi na uchwałę w sprawie planu. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego lub naruszeniem zasad bądź trybu sporządzania studium lub planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, a jedynym kryterium jakim jest zobowiązany się kierować przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jest kryterium legalności. W związku z tym Sąd nie był uprawniony do oceny, czy ustalenia planu dotyczące przebiegu drogi wewnętrznej i jej parametrów są uzasadnione, gdyż byłaby to kontrola ustaleń planu pod względem celowości, naruszająca kompetencję organów gminy określoną w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku kwestię, czy Rada Miejska uchwalając zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod drogi wewnętrzne. Sąd odwoławczy wskazał, że na Sądzie I instancji spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Istotną kwestią, która uszła uwadze Sądu I instancji jest okoliczność, czy drogi określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrzne z praktycznego punktu widzenia nie będą pełniły roli dróg publicznych. Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że omawiane drogi rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności wcale nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem. W konsekwencji wymaga rozważenia, czy w niniejszej sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2 007 r., Sprawa B. i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05, dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, ms.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 P.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2518/12 wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Z. W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/11 pominął kwestię, czy uchwalając kwestionowany przez skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie części nieruchomości pod drogi wewnętrzne. NSA wyraził pogląd, że przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzna oznacza, iż teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy drogi określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrzne z praktycznego punktu widzenia nie będą pełniły roli dróg publicznych. Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Z tego powodu istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że omawiane drogi rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności wcale nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA - rozważył, czy Rada Miejska uchwalając zaskarżony przez Z. W. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do dróg wewnętrznych, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego gminy. Ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach. Tymczasem z uzasadnienia uchwały wynika, że w odniesieniu do dróg wewnętrznych ze względu na stan własnościowy terenu, w tym pozostawienie wydzielonych ciągów komunikacyjnych jako komunikacji wewnętrznej, gmina nie ponosi kosztów związanych z przejęciem dróg na cele publiczne, ani nie ponosi kosztów związanych z realizacją sieci infrastruktury technicznej. Z treści przytoczonego fragmentu uzasadnienia wynika zatem, że działania gminy odnoszące się do dróg wewnętrznych jako komunikacji wewnętrznej mają na celu odciążenie budżetu gminy z kosztów ewentualnego przejęcia tych dróg na cele publiczne. Nie sposób się z tym poglądem nie zgodzić w sytuacji, gdy drogi wewnętrzne takimi pozostają w rzeczywistości i w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy , są nimi drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Tymczasem, jak wynika z treści 12 uchwały oraz rysunku planu w części odnoszącej się do dla terenu o symbolu O7KDW i terenu 07aKDW.pod drogę wewnętrzną przeznaczono teren, który w istocie nie będzie pełnić w przyszłości wyłącznie funkcji drogi wewnętrznej, albowiem droga ma charakter otwarty, przechodzi w drogę publiczną- ul. 1 Maja i Wolności w miejscowości Dziwnówek i będzie pełnić funkcję, jaka przewidziana jest dla dróg publicznych ogólnodostępnych. Droga ta powstanie w wyniku wydzielenia jej z nieruchomości należącej do skarżącego, a urządzenie i utrzymanie tej drogi – zważywszy na jej charakter prawny spoczywać będzie na właścicielach nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem, na którą to kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13.02.2013 r. II OSK 2518/12. W tym miejscu podnieść należy, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie wskazana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ingerencji w prawo własności winna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie, zważywszy na funkcje jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżącego uznać należało, że rada gminy uchwalając plan w części opisanej jako tereny 07KDW i 07aKDW przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy albowiem ingerencja w prawo własności skarżącego, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca, nieuzasadniona i w istocie sprowadza się do wyręczenia gminy - kosztem właścicieli nieruchomości położonych na terenie 07aKDW i częściowo na terenie 07KDW w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania drogi publicznej ( odszkodowania za wywłaszczenie, koszty budowy). Dodać również należy, że przy uchwalaniu planu i przeznaczaniu terenów 07KDW i 07aKDW pod drogę gmina nie rozważyła, czy nieruchomości skarżącego pozostałe po wydzieleniu terenu pod drogę zachowają swoją dotychczasową funkcję, tym bardziej, że już w tej chwili działka skarżącego po przeciwległej stronie od terenu planowanej drogi ograniczona jest droga wewnętrzną stanowiącą współwłasność innych właścicieli nieruchomości położonych przy tej drodze. Możliwość powiększenia nieruchomości skarżącego o dotychczasową drogę jest z uwagi na współwłasność zdarzeniem niepewnym, a nadto nadmiernie ekonomicznie obciążającym. W ocenie Sądu, skutkiem przeznaczenia w planie terenu 07KDW i 07aKDW pod drogę wewnętrzną jest niewątpliwie ograniczenie skarżącego w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności. Dokonane ustalenia pozwalają zatem na stwierdzenie, że gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Przy uchwalaniu planu w części objętej niniejszym wyrokiem nie zachowano równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. 22531/05 -Application no. 22531/05). Obciążenia nałożone zaskarżonymi ustaleniami planu na Z. W. są zdaniem Sądu nadmierne, zaś ograniczenie skarżącego w jego prawie własności nie zostanie niczym zrekompensowane, albowiem z uwagi na charakter planowanej drogi kwestia ewentualnego wywłaszczenia pod drogę publiczną, a co za tym idzie przyznania stosownego odszkodowania, nie jest przez gminę przewidziana. Zauważyć również należy, że załączone do uchwały uzasadnienie w sposób niezwykle lakoniczny odzwierciedla intencje gminy co do zasadności uchwalenia planu dla terenów nim objętych. Znamienne jest natomiast to, ze Rada Miejska żadną miarą nie odniosła się do wynikających z planu ograniczeń prawa własności podkreślając jedynie, że uchwalenie planu nie wiąże się z poniesieniem kosztów przez budżet gminy. Wskazano również, że przyjęte w planie rozwiązania nie spowodują spadku wartości nieruchomości skutkujących roszczeniami odszkodowawczymi. W odniesieniu do terenów 07KDW i 07aKDW stwierdzenia te są przynajmniej wątpliwe i nie stanowią uzasadnienia tak szerokiej ingerencji planistycznej gminy w prawo własności skarżącego. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że ustalenia planu zawarte w § 12 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego jako 07KDW i 07aKDW zostały przyjęte z naruszeniem 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 K.c. i z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzono nieważność uchwały w wyżej opisanej części. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a natomiast o kosztach w oparciu o treść art. 200 powołanej ustawy.