II SA/Sz 262/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie : Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na pismo Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku awansowego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 28 stycznia 2019 r. W. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pismo zatytułowane "Skarga na decyzję z dnia [...] Rektora Uniwersytetu znak: [...]. W piśmie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. i przekazanie Rektorowi do ponownego rozpatrzenia sprawy wniosku awansowego z dnia 21 maja 2018 r. zarzucając: - obrazę przepisów prawa formalnego, polegającą na niezastosowaniu przepisów odnoszących się do właściwego kształtu decyzji administracyjnej, a w szczególności braku pouczenia o sposobie, terminie i organie odwoławczym, przez co naruszone zostało prawo do skutecznego dochodzenia uprawnienia do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy, - obrazę przepisów postępowania polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez co niemożliwym stało się poznanie przesłanek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podniósł, że w dniu [...] r. została wydana przez Rektora Uniwersytetu decyzja w sprawie rozpatrzenia wniosku awansowego złożonego w dniu 21 maja 2018 r. Decyzja ta nie zawiera podstawowych treści, jakie winno zawierać rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Brak jest przede wszystkim oznaczenia, że jest to decyzja, brak jest w niej także podstawy prawnej, na jakiej Rektor Uniwersytetu oparł swoje rozstrzygnięcie, jak również brak jest samej sentencji, jak równie uzasadnienia, w którym organ I instancji wyjaśniłby, jakimi przesłankami kierował się podejmując swoje rozstrzygnięcie. W konsekwencji brak jest także stosownego pouczenia, co do sposobu, terminie, jak też organu, do którego odwołanie należałoby złożyć. Skarżący wyjaśnił dalej, że złożył wniosek o wszczęcie analogicznej procedury awansu, w oparciu o zalecenia JM Rektora [...] dotyczące zasad prowadzenia polityki kadrowej na [...] z dnia [...] r. oraz załączył opinię bezpośredniego przełożonego prof. zw. A. S.. Jego zdaniem, spełnia wszystkie wymagania odnośnie awansu zawodowego, co zostało wykazane we wniosku awansowym, nigdy też nie zostało zakwestionowane, natomiast potwierdzone zostało w opinii bezpośredniego przełożonego. Pomimo ponagleń w ciągu siedmiu miesięcy nie podjęto żadnej decyzji w przedmiocie awansu zawodowego. Wielokrotnie kierowane pisma z prośbą o informacje w przedmiocie wniosku awansowego pozostawiano konsekwentnie bez rozpatrzenia, nie informowano go jednocześnie o tym, nie wskazywano także żadnego dodatkowego terminu na jego rozpatrzenie. Monitowanie sytuacji nie dało żadnych rezultatów. Skarżący podkreślił, że w samym [...] przeprowadzono trzy postępowania awansowe w jednym tylko zakładzie w odniesieniu do pracowników ze stopniem dra habilitowanego. W tym stanie rzeczy wezwał Rektora [...] pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. do udzielenia odpowiedzi w przedmiocie wniosku awansowego z 21 maja 2018 r. i otrzymał decyzję z dnia [...] r. L.dz. R. [...] w dniu 17 stycznia 2019 r. Rektor Uniwersytetu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skarga na powyższą czynność jest niedopuszczalna, gdyż ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje uprawnień dla Rektora do spełnienia żądania skarżącego. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie zakwalifikowanie czynności pod dyspozycję przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wymaga ustalenia, że dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2006, Wyd. II s. 30 i cytowane tam orzeczenie). Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 27.04.2010 r., II GSK 438/2010). Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można je również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego z ostrożności procesowej odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że konkurs na stanowisko profesora uczelni literatury staropolskiej w Instytucie Polonistyki, Kulturoznawstwa i Dziennikarstwie US nie został do tej pory rozpisany, ponieważ podczas posiedzenia Rady Instytutu w dniu 28 czerwca 2018 r. wniosek skarżącego w tej sprawie nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów. W związku z negatywną opinią Rady Instytutu brak jest możliwości rozpisania konkursu. Stanowiska nauczycieli akademickich określa art. 115 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668). Natomiast art. 116 ww. ustawy określa zasady nawiązywania stosunku pracy z pracownikiem uczelni. Nawiązanie z nauczycielem akademickim pierwszego stosunku pracy w danej uczelni publicznej, na czas nieokreślony lub określony dłuższy niż 3 miesiące, w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu. Tryb i warunki przeprowadzania konkursu określa statut (art. 119 ust. 1). Procedura zatrudniania nauczyciela akademickiego w Uniwersytecie [...] została kompleksowo uregulowana Statucie uczelni, a mianowicie w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] r. - Statut Uniwersytetu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Dlatego też każde merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotowa skarga została skierowana na pismo Rektora [...] z dnia [...] r., stanowiące odpowiedź organu uczelni na wniosek skarżącego o awans na stanowisko profesora [...] z którego to pisma wynika, iż nie ma możliwości rozpisania konkursu na stanowisko profesora nadzwyczajnego w Wydziale [...]. Wniosek skarżącego jak i skarga dotyczą więc kwestii zatrudnienia go na uczelni na stanowisku profesora w drodze awansu na to stanowisko. Przedmiot sporu wywodzi się zatem z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 ze zm.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy, uczelnia posiada osobowość prawną i jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Organy władzy publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 9 ust. 5). Oznacza to, że uczelnie są niezależnym podmiotem we wszystkich obszarach swojego działania opartego na zasadach określonych ww. ustawą, a tym samym nie maja charakteru organu administracji publicznej w znaczeniu, jak przyjęto w doktrynie prawa administracyjnego. Według przyjętej koncepcji, organem administracji państwowej nazywa się osobę (lub grupę osób, dla organów kolegialnych) znajdującą się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołaną w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, działającą w granicach przyznanych jej przez prawo kompetencji. Dlatego też sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty, jakimi są uczelnie – ich organy, musi być wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy. Ustawa o szkolnictwie wyższym i nauce, ściśle określa sytuacje, w których organy uczelni załatwiają sprawy indywidualne w drodze decyzji , do których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że o ile w Dziale V Stopnie i tytuł w systemie szkolnictwa wyższego i nauki, w poszczególnych regulacjach w zakresie nadawania stopni naukowych albo stopni w zakresie sztuki przewidziano formę decyzji administracyjnej (vide: art. 226 ustawy), o tyle w zakresie zatrudnienia nauczyciela akademickiego na danym stanowisku w uczelni takiej formy nie przewidziano w ustawie. W myśl art. 116 ust. 1 powoływanej ustawy, nauczyciela akademickiego zatrudnia się na stanowisku: profesora (pkt 1), profesora uczelni (pkt 2), adiunkta (pkt 3), asystenta (pkt 4). Stosownie zaś do art. 117 ust. 1 ustawy, nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem uczelni następuje na podstawie umowy o pracę. Istotne jest w niniejszej sprawie to, że ustawodawca w art. 119 wprowadził zasadę zatrudniania nauczycieli akademickich wyłącznie w wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego, a którego tryb i warunki określane (ustalane) są w statucie uczelni. Zgodnie z załącznikiem nr [...] Regulamin Konkursu w sprawie zatrudnienia nauczyciela akademickiego do uchwały nr [...] Senatu [...] (Statut) konkurs na stanowisko w danym wydziale ogłasza dziekan, komisja konkursowa przeprowadza postępowanie konkursowe i wyłania kandydata do zatrudnienia, dopiero gdy żaden z kandydatów nie odpowiada warunkom wymaganym do objęcia stanowiska dziekan lub rektor może ogłosić nowy konkurs. Po wyłonieniu kandydata komisja przedstawia wyniki konkursu z dokumentacją dziekanowi lub rektorowi. W myśl § 52 pkt 11 i 13 Statutu rada wydziału wyraża zgodę na przedstawienie rektorowi przez dziekana w wniosku o mianowanie na stanowisko profesora zwyczajnego i nadzwyczajnego kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Po wyrażeniu zgody przez radę wydziału na zatrudnienie kandydata wyłonionego w drodze konkursu na stanowisko profesora uczelni, dziekan przedstawia kandydata rektorowi. Rektor przedstawia Senatowi wniosek o zatrudnienie na stanowisko profesora kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Senat [...] na podstawie § 33 ust. 1 pkt 26 Statutu Uniwersytetu [...] opiniuje zatrudnienie na stanowisko profesora uczelni (głosowanie tajne, większość zwykła). Po uzyskaniu pozytywnej opinii Senatu na temat zatrudnienie na stanowisko profesora uczelni zostaje ukształtowany stosunek pracy. Stosownie do § 44 pkt 19 Statutu rektor nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy z nauczycielem akademickim. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zatrudnienie na stanowisko w uczelni odbywa się w oparciu o przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z procedurą określoną w Statucie uczelni, a także na zasadzie prawa pracy. W tym zakresie, obejmującym również awans na wyższe stanowisko w uczelni, ustawodawca nie przewidział zatrudnienia pracownika uczelni na podstawie decyzji administracyjnej, wydawanej przez rektora w oparciu o przepisy Kpa, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest też wydawana decyzja o odmowie przyjęcia, czy zatrudnienia na dane stanowisko. Przedstawiona procedura zatrudniania nauczycieli akademickich nie przewiduje w ogóle samodzielnego decyzyjnego działania rektora w kwestii zatrudnienia zgłaszającego się konkretnego kandydata. Stąd też pismo Rektora [...] z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną i nie może być traktowane jako decyzja o odmowie zatrudnienia na stanowisko profesora Uniwersytetu. W odpowiedzi na skargę trafnie zostało wyjaśnione, że nie jest to również czynność z zakresu prawa administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W piśmie tym, nazwanym przez skarżącego "decyzją", organ wyjaśnia jedynie pracownikowi z jakich przyczyn brak jest możliwości zatrudnienia skarżącego na stanowisku profesora [...]. Przywołać w tym miejscu należy stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I PK 307/13 (Lex nr 1496277), zgodnie z którym, cyt.: "(...) Stosunek pracy nauczyciela akademickiego jest zobowiązaniowym stosunkiem pracy, a roszczenia z tego stosunku i roszczenia z nim związane są, jako sprawy z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. Sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych w rozumieniu art. 2 § 1 k.p.c., ani też nie zostały przekazane przez przepisy szczególne do właściwości takich sądów. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., należą więc do właściwości sądów powszechnych (art. 2 § 1 k.p.c.)". W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, a zatem wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Sąd z uwagi na niedopuszczalność skargi orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art.58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.