II SA/Sz 265/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skarg M. H. i G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M. H. kwotę [...] złotych oraz na rzecz skarżącego G. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy Sianów, działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n."), uchwały Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 25 lutego 2011 r. nr VI/34/11 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 39 poz. 684; dalej "uchwała z 2011 r.") wydał w dniu 26 lipca 2024 r. decyzję nr RK.3134.1.5.2024, w której ustalił M. H. i G. H. (dalej "skarżący") opłatę adiacencką w wysokości 2.260,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym S. , gmina S. o pow. 0.4931ha, stanowiącej działki nr [...], nr [...] i nr [...] na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Sianów znak RK.6831.16.2022 z dnia 16 maja 2022 r. Organ I instancji, że skarżący wnieśli o zatwierdzenie podziału działki nr [...] o powierzchni 0,4931 ha, będącej ich własnością na działki o nr: [...] o pow. 0,0404 ha; [...] o pow. 0,2083 ha i [...] o pow. 0,2444 ha. Organ I instancji zatwierdził ww. podział decyzją z dnia 16 maja 2022 r. W wyniku podziału nieruchomości wartość jej wzrosła o kwotę 11.301 zł zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2024 r. Organ I instancji wskazał, że skarżący zapoznali się z ww. operatem i wnieśli do niego uwagi, do których rzeczoznawca ustosunkował się w piśmie z dnia 24 lipca 2024 r. W ocenie organu I instancji, operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń. W dniu 29 sierpnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżących, lecz nie zostało przez podpisane. Pismem z 3 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie przesłało ww. odwołanie na adres skarżących w celu uzupełnienia braku formalnego, tj. złożenia pod nim podpisów przez skarżących w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Odwołanie podpisane wyłącznie przez M. H. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 17 września 2024 r. W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej zdaniem, wartość nieruchomości w wyniku podziału nie wzrosła, a wręcz zmalała. Według skarżącej, rzeczoznawca nie wziął pod uwagę faktu, że obok działki jest wysypisko odpadów budowlanych, zaś Gmina nie przeciwdziała procederowi wywożenia tam odpadów. Droga, o której mowa w operacie nie zapewnia dojazdu do ich działek. Na poparcie swoich twierdzeń do odwołania załączono zdjęcia terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ; dalej "k.p.a"), po rozpoznaniu odwołania M. H., wydało w dniu 20 lutego 2025 r. decyzję nr SKO.4161.1794.2024, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została doręczona wyłącznie M. H.. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wskazał, że Rada Miejska w Sianowie uchwałą z 2011 r. ustaliła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 20 %. Skarżąca zapoznała się z treścią operatu i zgłosiła zastrzeżenia, co do których wypowiedział się rzeczoznawca. Biegły wyjaśnił, że ww. działki nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie wysypiska śmieci, ani nie stanowią wysypisk śmieci. Działki o nr: [...], [...], [...] położone są w sąsiedztwie ogrodów działkowych, nieruchomości niezabudowanych użytkowanych rolniczo. Bezpośredni dojazd do nieruchomości stanowi droga nieutwardzona. Nieruchomość położona jest zaledwie 2 km od ulicy [...] w K.. Zatem jej lokalizacja jest bardzo korzystna. Z oszacowania wartości nieruchomości przed i po dokonanym podziale wyłączono działkę nr [...], która jest przeznaczona pod drogę publiczną, za którą właściciele otrzymają odszkodowanie. Na działce znajdują się w trzech miejsca nielegalnie wyrzucone odpady (w załączeniu dokumentacja zdjęciowa), jednakże w ocenie rzeczoznawcy, nie obniżają one wartości nieruchomości i nie mają wpływu na jej wartość. Są to niewielkie skupiska odpadów. Organ odwoławczy przywołał treść art., 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1a u.g.n. i wskazał, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, jest łączne wystąpienie przesłanek: 1. pozytywne rozpatrzenie przez organ wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości; 2. obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej, 3. wszczęcie postępowania w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca poddział nieruchomości stała się ostateczna. 4. wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale. Organ I instancji w dniu dnia 16 maja 2022 r. decyzją zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] (przeznaczoną pod drogę publiczna dojazdową), nr [...] i nr [...] (pod tereny zabudowy usługowej). Gdy decyzja o podziale stała się ostateczna obowiązywała uchwała z 2011 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało skarżącej doręczone w dniu 27 marca 2024 r. Organ odwoławczy podał, że podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest stwierdzony obiektywnie przez rzeczoznawcę majątkowego, wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają jednak organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ odwoławczy podkreślił, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o co może wystąpić strona. Organ odwoławczy podał, że w operacie z dnia 20 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca ustalił, że wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] przed podziałem wyniosła 354.254,00 zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności nieruchomości po jej podziale wyniosła 365.555,00 zł, przy czym z wyceny wyłączono działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę publiczną. Działki nr [...] i nr [...] przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr X/43/07 z dnia 6 czerwca 2007 r.) pod tereny zabudowy usługowej, w tym handel i gastronomię, usługi turystyczne i znajdują się one w odległości ok. 2 km od ulicy [...] w K.. Zatem jest to lokalizacja bardzo korzystna. Po podziale geodezyjnym położenie działek w terenie nie zmieniło się, poza powierzchnią, która pozwala na korzystniejsze ich zagospodarowanie. Rzeczoznawca, w celu sporządzenia wyceny, uzyskał niezbędne dane z organów administracji publicznej, przeprowadził wizję lokalną i inwentaryzację wycenianej nieruchomości w terenie. Wykorzystał prawomocną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, dane z rynku nieruchomości o przeprowadzonych transakcjach oraz podał podstawy metodologiczne wyceny. Analiza rynku nieruchomości przed dokonanym podziałem geodezyjnym nie wykazała żadnej transakcji nieruchomości o pow. powyżej 3000 m˛ na rynku lokalnym podobnej do przedmiotu wyceny, stąd określenie wartości nieruchomości zostało dokonane zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Oznacza to, że wartość ustala się parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału, według określonego w rozporządzeniu wzoru. Do określenia wartości nieruchomości niezabudowanych po dokonanym podziale geodezyjnym biegły przyjął 7 transakcji, z których wybrał 3 transakcje najbardziej zbliżone do działki porównywanej (tabela 8 na stronie 11 akt sprawy). Po uwzględnieniu cech rynkowych (lokalizacja, sąsiedztwo, warunki dojazdu do nieruchomości) i ich wag biegły ustalił wartość działek po podziale na kwotę 365.555,00 zł. Po odjęciu wartości działki przed podziałem 354.254,00 zł biegły ustalił wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej ww. nieruchomości, które mogą mieć zastosowanie i umożliwiają prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. Wybór podejścia i metody zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje rzeczoznawca. Badając operat pod kątem wymagań z § 56 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że zawiera on wszystkie niezbędne informacje, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji z uwzględnieniem cech rynkowych, wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, zaś wybór metody szacowania dokonany jest z uwzględnieniem rodzaju położenia nieruchomości, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Operat opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat zawiera tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które rzeczoznawca wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką weryfikację dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przedstawił procentowe wagi cech, które zarówno przed i po podziałem mieszczą się w tym samym zakresie. Operat jest spójny, zaś przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy zastosowane w operacie przez biegłego są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na rynku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości, co przekłada się na wartość w postaci ceny (wartości jednostkowej) możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że operat nie zawiera błędów matematycznych, jak również metodologicznych, czy pisarskich; jest jasny, czytelny i zrozumiały. Tym samym operat ten ma wartość dowodową i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli chodzi o daty istotne dla sporządzenia operatu, to stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. W ocenie organu odwoławczego, analiza operatu nie budzi zastrzeżeń. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem jej podziału na mniejsze działki. Nieruchomości podobne przyjęte do porównania nieruchomości wycenianej w tabeli porównawczej po podziale geodezyjnym zostały oszacowane według skali cech: 1) lokalizacja (korzystna, bardzo korzystna), 2) sąsiedztwo (przeciętne i korzystne) oraz 3) warunki dojazdu do nieruchomości (przeciętne i korzystne). Wobec faktu, że trudno znaleźć do wyceny kilka nieruchomości, które są identyczne do porównania, przyjmuje się do wyceny nieruchomości jak najbardziej zbliżone do siebie. Organ odwoławczy stwierdził, że tak też uczynił biegły. Podział na mniejsze działki, w ocenie organu odwoławczego, ewidentnie wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Wydzielone działki mają dostęp do układu komunikacyjnego miejscowości, mogą być zbyte oddzielnie, zaś wyliczone wartości rynkowe nieruchomości są najbardziej prawdopodobnymi cenami możliwymi do uzyskania w obrocie cywilnoprawnym na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Przed wydaniem decyzji biegły ustosunkował się do zarzutów skarżącej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt wywożenia przez nieznane podmioty odpadów budowalnych na działki należące do strony nie wpływa bezpośrednio na jej wartość rynkową, gdyż nie jest to stan tkwiący w samych uwarunkowaniach związanych z położeniem działki. Organ odwoławczy podał, że w przypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny jest obowiązkiem organu wykonawczego gminy, sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek płatności opłaty adiacenckiej ponoszonej przez M. i G. H. opiera się na ustawowej własności małżeńskiej. G. H. złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art., 80 k.p.a. w zw. z art. 150 u.g.n. i przepisów następnych przez zaniechanie wszechstronnego i obiektywnego zapoznania się ze stanem faktycznym nieruchomości, pomimo złożonych przez skarżących zastrzeżeń, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji polegającej na uznaniu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 10 k.p.a., przez brak doręczenia mu odpisu decyzji, co stanowi naruszenie prawa strony solidarnie zobowiązanej do zapłaty przedmiotowej opłaty. Zdaniem skarżącego, biegły nie uwzględnił w operacie rzeczywistego stanu nieruchomości i jej sąsiedztwa, tj. nielegalnego wysypiska odpadów, które obniża wartość działki. Do skargi załączono zdjęcia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, gdyż według organu, skarżący nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym (tj. nie podpisał się pod odwołaniem). M. H. złożyła skargę na ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art., 80 k.p.a. w zw. z art. 150 u.g.n. i przepisów następnych przez zaniechanie wszechstronnego i obiektywnego zapoznania się ze stanem faktycznym nieruchomości, pomimo złożonych przez skarżących zastrzeżeń, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji polegającej na uznaniu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie art. 10 k.p.a., przez brak doręczenia mężowi odpisu decyzji, co stanowi naruszenie prawa strony solidarnie zobowiązanej do zapłaty przedmiotowej opłaty. Zdaniem skarżącej, biegły nie uwzględnił w operacie rzeczywistego stanu nieruchomości i jej sąsiedztwa, tj. nielegalnego wysypiska odpadów, które obniża wartość działki. Do skargi załączono zdjęcia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu 22 maja 2025 r. Sąd wydał postanowienie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). o połączeniu spraw ze skarg M. H. o sygn. akt II SA/Sz 265/25 i G. H. o sygn. akt II SA/Sz 266/25 i łącznym ich rozstrzygnięciu i prowadzeniu dalej pod sygn. akt II SA/Sz 265/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości obciążenia skarżących przedmiotowa opłatą adiacencką. Bezspornie skarżący są właścicielami nieruchomości, która uległa podziałowi. Organ administracyjny, nakładając opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która uległa podziałowi, na małżonków, którzy są jej właścicielami na zasadzie współwłasności ustawowej małżeńskiej (co wynika z zapisów w księdze wieczystej nr [...]) winien w decyzji wskazać, że nakłada na nich ww. opłatę solidarnie. Takiego zapisu brak jest w decyzji organu I instancji, zaś organ odwoławczy tego nie zweryfikował. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna jest podstawą do ewentualnego wydania tytułu egzekucyjnego i powinna być poprawna. Przechodząc do dopuszczalności skargi G. H., Sąd uznał, że skarżący był uprawniony do jej wniesienia jako uczestnik postępowania, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, bowiem zostało ono wszczęte na wniosek obojga małżonków. Organ odwoławczy, uznając, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła jedynie M. H. i wydając decyzję w dniu 20 lutego 2025 r., winien doręczyć ją nie tylko skarżącej, lecz również jej mężowi - jako uczestnikowi postępowania zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Faktem jest, że złożone odwołanie posiadało brak w postaci podpisów osób, które je złożyły. Organ odwoławczy prawidłowo wezwał osoby, wnoszące odwołanie do uzupełnienia tego braku pod rygorem pozostawienia pisma bez rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt, podpis pod ww. odwołanie złożyła jedynie M. H.. W ocenie Sądu, z uwagi na treść odwołania, które sformułowane było jako wspólna wypowiedź małżonków, organ odwoławczy, który otrzymał odwołanie podpisane tylko przez jednego z małżonków, winien wezwać go na podstawie art. 9 k.p.a. do wyjaśnienia czy składa odwołanie w imieniu własnym, czy także jako pełnomocnik drugiego małżonka na mocy art. 33 § 4 k.p.a., bowiem nałożony decyzją organu I instancji obowiązek był dla nich wspólny. Tej kwestii organ odwoławczy nie wyjaśnił, przyjmując autorytarnie, że odwołanie złożyła wyłącznie skarżąca. Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył ww. przepisy postępowania i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych skarg jest na tym etapie przedwczesne. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących po 100 zł, co odpowiada kwocie wpisu sądowego, który został przez nich uiszczony.