II SA/Sz 269/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2025 r. nr SKO/KU/453/3265/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odbieranych odpadów komunalnych za 2021 r. oddala skargę Prezydent Miasta S. decyzją z 27 sierpnia 2024 r., nr 13/2024, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, nałożył na P. Sp. z o.o. w S., dalej: "skarżąca", "Spółka", karę pieniężną w wysokości 173 135,06 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2021 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 9x ust. 2, ust. 3, art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") i art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1530, dalej: "rozporządzenie MKiŚ"), oraz załącznikiem nr 2 - tabela "Jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku na rok 2021" do Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r. poz. 961). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Miasto S. na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. W wyniku analizy rocznego sprawozdania Spółki za rok 2021 stwierdzono nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wymiarze 7,94%, przy wymaganych co najmniej 20%. W związku z powyższym nałożono na Spółkę karę za brakującą masę odpadów komunalnych wymaganą do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organ I instancji dodał, że postanowieniem z 22 kwietnia 2024 r. oddalił wniosek dowodowy strony uznając, iż co do zasady zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. opinia biegłego ma zastosowanie w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, co nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz stwierdził brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem: 1. art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie wniosku skarżącej w przedmiocie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność ustalenia czy przy obowiązujących w roku 2021 warunkach faktycznych, jak i prawnych możliwym było osiągnięcie przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. 20%, podczas gdy dowód ten miał istotne znaczenie dla określenia czy biorąc pod uwagę panujące w roku 2021 uwarunkowania prawne, jak i faktyczne było w ogóle możliwe dochowanie wymaganych poziomów recyklingu przez Spółkę, a co za tym idzie czy istniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej, która to zasada obliguje organ do podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak odniesienia się do szczegółowych wyjaśnień składanych w toku postępowania przez Spółkę, w celu ustalenia czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary, podczas gdy organ poprzestał jedynie na ogólnym sformułowaniu, że przepisy te w ogóle nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie; 4. art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach, 5. art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy; 6. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić; 7. art. 189e k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, w szczególności poprzez brak uwzględniania przez organ specyficznych okoliczności faktycznych istniejących w roku 2021 związanych z wybuchem w roku 2020 pandemii koronawirusa (siła wyższa), co w sposób oczywisty i bezpośredni wpłynęło na brak możliwości osiągnięcia wymaganych przez prawo poziomów recyklingu, a tym samym doprowadziło do nałożenia na stronę kary na skutek działania siły wyższej; 8. naruszenie zasad postępowania, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Na podstawie ww. zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania zarzuty zostały uszczegółowione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 lutego 2025 r., nr SKO/KU/453/3265/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 2 i ust. 3 oraz art. 9g u.c.p.g. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i przytoczono treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Analizując sprawę Kolegium uznało, że bezsprzecznie zaistniało niewykonanie przez odwołującą się obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2021 r., który określony został zgodnie z dyspozycją art. 9g pkt 1 oraz w związku z art. 9x u.c.p.g. Powyższe wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności ze sprawozdań podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zaistnienie przedmiotowego faktu nie zostało również zakwestionowane przez odwołującą się na żadnym etapie prowadzonego postępowania. Tym samym organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dalej organ II instancji przytoczył poglądy prawne orzecznictwa sądowego. Po pierwsze wskazał, że mające zastosowanie w sprawie przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że podmiot odbierający odpady komunalne został zobligowany przez ustawodawcę do osiągnięcia w konkretnym roku kalendarzowym określonego przepisem ustawy poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Ponadto wskazał, że ustawodawca nie pozostawił podmiotom odbierającym odpady jakiejkolwiek swobody w podjęciu decyzji, czy taki poziom zechcą osiągnąć, czy też nie. Nie przewidział również jakichkolwiek okoliczności, w świetle których ów podmiot mógłby się uwolnić od konieczności realizacji nałożonego ustawą obowiązku. Po wtóre dodał, że gdyby przyjąć za słuszne stanowisko o braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych, wówczas w praktyce mogłoby się okazać, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. byłby "martwy". Nakładanie kary za delikt administracyjny stałoby się wyjątkiem od reguły odstępowania od jej wymierzania. Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Po trzecie stwierdził, że bezwzględny charakter obowiązywania przytoczonych powyżej przepisów, jak również brak wskazanych przez ustawodawcę okoliczności mogących skutkować zwolnieniem od ustawowych obowiązków w przedmiotowym zakresie nakazuje zatem przyjąć, że organ I instancji nie był zobowiązany do szczegółowego analizowania i wyjaśniania wszystkich okoliczności, które potencjalnie mogłyby oddziaływać na nieosiągnięcie wymaganych wskaźników przez odwołującą się. Decydujące znaczenie ma bowiem sam fakt wystąpienia deliktu administracyjnego, nie zaś analiza okoliczności jego wystąpienia czy ocena stopnia zawinienia. Istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie wydaje się również fakt, iż dotyczy ona odpadów odbieranych przez odwołującą się z terenów niezamieszkałych oraz nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadami. Tym samym wszelkie uwarunkowania związane z odbiorem tego typu odpadów kształtowane są wyłącznie na podstawie umów zawieranych przez odwołującą się z poszczególnymi zleceniodawcami. W związku z powyższym to na odwołującej się - jako profesjonalnym podmiocie oferującym usługi na tzw. "wolnym rynku" - ciąży obowiązek znajomości przepisów prawa oraz potencjalnych konsekwencji wynikających z jego nieprzestrzegania (np. nieosiągnięcia obligatoryjnie obowiązujących wskaźników odzysku). Należy zatem uznać, że podmiot działający na rynku odbioru odpadów komunalnych powinien w taki sposób zorganizować świadczenie przez siebie usług (np. poprzez odpowiednio określone zapisy umowne), aby odbierać odpady w sposób pozwalający na osiągnięcie wymaganych wskaźników odzysku. Następnie Kolegium ustaliło, że w toku prowadzonego postępowania odwołująca się złożyła również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność ustalenia czy przy obowiązujących w 2021 r. warunkach faktycznych, jak i prawnych możliwe było osiągnięcie przez spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. co najmniej 20%. Organ I instancji negatywnie ustosunkował się do powyższego oddalając wniosek strony. W związku z powyższym wskazał, że w przedmiotowej sprawie opinia biegłego stanowiłaby co najwyżej analizę okoliczności potencjalnie utrudniających odwołującej się osiągnięcie wymaganych wskaźników odzysku odpadów - przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, ustawodawca nie określił żadnych okoliczności mogących skutkować odstąpieniem od przedmiotowego obowiązku. Ponadto, nie wydaje się również, żeby analiza przedmiotowej sprawy wymagała wiadomości specjalnych, co zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę uzasadniającą zwrócenie się przez organ administracji publicznej o opinię biegłego. W związku z powyższym - w ocenie Kolegium - organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób wystarczający przedstawił i przeanalizował okoliczności faktyczne i prawne skutkujące nałożeniem na odwołującą się kary pieniężnej - w szczególności bezsprzecznie wykazał nieosiągnięcie wymaganych poziomów odzysku. Tym samym zarzuty w tym zakresie podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Według organu odwoławczego w związku z wystąpieniem okoliczności uzasadniających nałożenie na odwołującą się kary pieniężnej organ I instancji zobowiązany był również do rozważenia czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające do odstąpienia od wymierzenia kary - tj. przesłanki o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją ww. normy organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Co więcej należy uznać, że organ ma obowiązek z urzędu rozważyć wystąpienie ww. przesłanek, a w przypadku stwierdzenie ich łącznego wystąpienia w danej sprawie ma obowiązek odstąpienia od wymierzenia kary. Swoboda organu w tym zakresie obejmuje wyłącznie wykładnię i interpretację co do wystąpienia przesłanek w konkretnej sprawie. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przedmiotowych przesłanek - tym bardziej nie można więc mówić o łącznym ich wystąpieniu. Wypowiadając się co do oceny wagi naruszenia prawa w pierwszej kolejności dokonując takiej oceny, według organu II instancji, należało spojrzeć na rodzaj wartości czy dobra, które ma być chronione daną normą prawną, w następstwie zgodził się z organem I instancji, że wymóg osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu nie jest celem samym w sobie - pozostaje bowiem istotnym (zwłaszcza na poziomie lokalnym) elementem ochrony środowiska naturalnego, które to dobro należy uznać za bardzo istotne. Dalej Kolegium wskazało na skalę naruszeń prawa w tej indywidualnej sprawie. Otóż osiągnięty przez odwołującą się poziom odzysku odpadów w 2021 r. wyniósł 7,94% przy ustawowo określonym wskaźniku na poziomie 20%. W celu dalszego zobrazowania skali naruszenia organ ten wskazał, że zebrana masa segregowanych odpadów wyniosła około 412 ton, zaś aby osiągnąć wymagany poziom odzysku Spółka musiałby zebrać w sposób selektywny dodatkowo ok. 626 ton - tj. ilość "brakującej masy odpadów" była istotnie wyższa od masy zebranej w sposób selektywny. Wskazał, że z informacji znajdujących się w zasobach organu I instancji (uwzględnionych również w uzasadnieniu wydanej decyzji) wynika, że odwołująca się nie osiągała wymaganego wskaźnika rokrocznie co najmniej w latach 2020-2023. Co więcej, w każdym kolejnym roku osiągnięty wskaźnik był coraz niższy. W świetle powyższego, według organu odwoławczego, aktualne jest stanowisko zaczerpnięte z orzecznictwa sądowego, z którego wynika, że "powtarzalność nieosiągania skutków w postaci skierowania do ponownego recyklingu odpowiedniej ilości odpadów w ciągu kolejnych czerech lat przesądza o braku podstaw do przyjęcia, że waga naruszeń była znikoma". Dodatkowo organ ten stwierdził, że coroczne powtarzanie się naruszenia jednoznacznie wskazuje również, że strona nie zaprzestała naruszeń prawa w analizowanym zakresie. Brak jest zatem możliwości, aby uznać że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 189f k.p.a. Tym samym w ocenie Kolegium brak było podstaw uzasadniających odstąpienie od wymierzenia stronie kary pieniężnej. Podsumowując Kolegium uznało, że zarzuty odwołującej się związane z niezastosowaniem się organu I instancji do dyspozycji art. 189f k.p.a. także nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji skutecznie wykazał, że strona nie zaprzestała naruszeń prawa, jak również wskazał na istotne znaczenie ochrony środowiska jako zasadniczego celu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Nawet jeżeli uznać, że uzasadnienie organu I instancji jest dość ogólnikowe - w ocenie Kolegium w sposób wystarczający wykazuje, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o łącznym wystąpieniu przesłanek upoważniających organ I instancji do odstąpienia od wymierzenia kary. W związku z powyższym - w ocenie Kolegium - organ I instancji w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. Zaistniały w sprawie stan faktyczny uzasadniał nałożenie na odwołującą się kary pieniężnej. Okoliczności podniesione w odwołaniu, mające świadczyć o braku celowego zawinienia ze strony odwołującej się, nie mogą wpływać na wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie - co wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych w zakresie wymaganych wskaźników odzysku odpadów. Ponadto, organ II instancji dodał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały również przesłanki, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - zgodnie z dyspozycją art. 189f k.p.a. W skardze z 17 marca 2025 r., uzupełnionej pismem z 11 września 2025 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną decyzję Kolegium, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak odniesienia się do szczegółowych wyjaśnień składanych w toku postępowania przez Spółkę oraz wadliwe oddalenie jej wniosku dowodowego o przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność ustalenia czy przy obowiązujących w roku 2021 warunkach faktycznych, jak i prawnych możliwym było osiągnięcie przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. 20% (vide: postanowienie organu I instancji z 22 kwietnia 2024 r.), w celu ustalenia czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, skutkujących brakami w uzasadnieniu wydanej decyzji, poprzez brak wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary (między innymi poprzez pominięcie wnioskowanych przez skarżącego dowodów mających na celu wykazanie, iż przy obowiązujących w roku 2021 warunkach faktycznych, jak i prawnych niemożliwym było osiągnięcie przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. 20%); art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach; art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie przy rozstrzyganiu zasadności nałożenia przez organ I instancji kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.; art. 189e k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, w szczególności poprzez brak uwzględniania przez organ specyficznych okoliczności faktycznych istniejących w roku 2021 związanych z wybuchem w roku 2020 pandemii koronawirusa (siła wyższa), co w sposób oczywisty i bezpośredni wpłynęło na brak możliwości osiągnięcia wymaganych przez prawo poziomów recyklingu, a tym samym doprowadziło do nałożenia na stronę kary na skutek działania siły wyższej; zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) - w bardzo szczególnej sytuacji istnienia obowiązku (osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie 20%) jaki jest niespełnialny przez jakiegokolwiek przedsiębiorcę wykonującego swoją działalność gospodarczą na zasadach analogicznych do Spółki (także mając na uwadze istniejącą w 2021 roku pandemię wirusa Covid-19); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, gdyż Spółka nie została wyposażona w jakiekolwiek narzędzia prawne i faktyczne aby przy obowiązujących w roku 2021 warunkach możliwym było osiągnięcie przez Spółkę poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie, tj. 20%, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o: uchylenie decyzji obu instancji, wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 ust. 1; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółka nadmieniła, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego składała szczegółowe wyjaśnienia dotyczące niniejszej sprawy oraz wnioski dowodowe, w szczególności wskazywała na wystąpienie niezależnych od Spółki przyczyn skutkujących niedotrzymaniem poziomu recyklingu w 2021 r., pomimo podejmowania przez Spółkę działań mających na celu dotrzymanie wymaganego ich poziomu, zgłaszając na tę okoliczność m.in. dowód z opinii biegłego, który w ocenie Spółki był kluczowy dla ustalenia czy było w ogóle możliwe osiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu w 2021 roku, a bez przeprowadzenia opinii biegłego decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja opierają się wyłącznie na przekonaniu (hipotezie) organów, iż osiągnięcie przedmiotowych poziomów recyklingu w 2021 roku było możliwe. Co więcej, według Spółki, organ w ogóle nie pochylił się nad szczegółową analizą przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, określonych w art. 189f § 2 k.p.a. Niezasadnie - niejako odgórnie uznając - że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ waga naruszenia, w ocenie organu, nie może zostać uznana za znikomą, a Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, bez szerszego uzasadnienia takiego stanowiska. W odróżnieniu od innych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja jest wydana na zasadzie "jest przepis - jest kara", zaś organ II instancji w ogóle nie podjął się weryfikacji zarzutów poniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji mimo tego, iż z urzędu posiadał informację, iż żaden przedsiębiorca na terenie S. o statusie jak skarżąca nie był w stanie w 2021 roku osiągnąć poziomów recyklingu i przygotowania do w ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie 20% z uwagi na brak prawnych i faktycznych możliwości doprowadzenia przez przedsiębiorców do takiego stanu zgodności z wymogami ustawowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W wydanym 30 kwietnia 2025 r. postanowieniu tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy nadmienić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższego kryteriów legalności nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do dyspozycji art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Z kolei poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wymagany w 2021 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosił co najmniej 20%. Natomiast obowiązująca w roku 2021 jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, zgodnie z lp. 1051 załącznika nr 2, II do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r. poz. 961), wynosiła 276,21 zł/Mg. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji było ustalenie na podstawie sprawozdania skarżącej, że nie osiągnęła ona w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych wymaganego co najmniej 20% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, tylko 7,94%. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje. Według Spółki nie powinna ona jednak podlegać ukaraniu, bowiem nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu było od niej niezależne. Odpowiedzialność skarżącej nie powinna mieć charakteru absolutnego, zaś w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 189e k.p.a., art. 189f k.p.a. i art. 189d k.p.a. Wskazać zatem należy, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. Obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność Spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć oraz czy gmina podejmowała działania informacyjne, czy też kontrolne w zakresie segregacji odpadów. Sąd zauważa również, co słusznie sygnalizuje się w orzecznictwie sądowym, że podmiot taki jak skarżąca Spółka, co do zasady, zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, niewątpliwie powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu określonego w art. 3b u.c.p.g. Słusznie argumentuje Kolegium w oparciu o poglądy orzecznictwa sądowego, że przy założeniu braku obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez zobowiązaną odpadów komunalnych, wówczas w praktyce mogłoby się okazać, że przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. byłby "martwy". Nakładanie kary za delikt administracyjny stałby się wyjątkiem od reguły odstępowania od jej wymierzania. Przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to brakiem możliwości oddziaływania na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości czy też nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Ponadto warto odnotować okoliczność, że prawodawca zauważając niemożliwość osiągnięcia w 2020 r. minimalnego progu recyklingu na poziomie 50% w skali większej części kraju, na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2361), obniżył wymagany w 2021 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych o 30%. W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do niezasadności twierdzeń skarżącej Spółki dotyczących braku możliwości osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej Spółce kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 r. na podstawie przepisu art. 189f k.p.a. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma i strona zaprzestała naruszania prawa. W tym względzie rację ma Kolegium, że w kontrolowanej sprawie waga naruszenia prawa nie jest znikoma z uwagi na fakt, iż w przypadku skarżącej różnica pomiędzy wymaganym a osiągniętym w 2021 r. poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynosi 12,06,% (20% - poziom, który skarżąca powinna osiągnąć, 7,94% - poziom, który skarżąca faktycznie osiągnęła). Ilość "brakującej masy odpadów" była istotnie wyższa od masy zebranej w sposób selektywny. Również trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca Spółka także rokrocznie co najmniej w latach 2020-2023 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu a zatem nie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, ponieważ ma ona charakter powtarzający się. W sprawie nie zaistniała przesłanka opisana w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. ani w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Spółka w zakończonym roku kalendarzowym 2021 nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu odpadów komunalnych. Usunięcie naruszenia prawa w minionym już 2021 r. jest obiektywnie niemożliwe. Z tej przyczyny nie wchodziło w rachubę wdrożenie rozwiązań z art. 189f § 2 k.p.a. O ile organ odwoławczy nie poddał ocenie możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., według którego organ administracji publicznej wymierzając karę pieniężną bierze pod uwagę wymienione w pkt 1-7 dyrektywy, w tym stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa (pkt 4), to należy odnotować, że u.c.p.g. zawiera regulacje dotyczące przesłanek wymiaru kary (m.in. art. 9zc u.c.p.g.), tym samym - stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - możliwość zastosowania art. 189d k.p.a. jest wyłączona. Należy założyć, że racjonalny ustawodawca, chcąc uzależnić wysokość kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. od uznania organu (np. w zależności od stopnia przyczynienia się do naruszenia), zawarłby w ustawie stosowne regulacje tak jak to przewidział w odniesieniu do innych kar pieniężnych. W sprawie nie mamy także do czynienia z działaniem siły wyższej, bowiem niedopełnienie przez Spółkę obowiązków, o których mowa w art. 9g u.c.p.g., w świetle dominującej koncepcji obiektywnej siły wyższej, nie jest wynikiem zdarzenia zewnętrznego w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i technik. Wybuch pandemii koronawirusa w 2020 r. nie jest jednak okolicznością, która może być kwalifikowana jako siła wyższa. Stan epidemii COVID-19, w związku z wystąpieniem pandemii koronawirusa, obowiązywał na terenie Polski już od wiosny 2020 r., a więc pandemii ww. wirusa oczywiście nie można traktować jako zjawiska nagłego i nieprzewidywalnego w 2021 r. Poza tym zarówno podmioty państwowe, organy władzy, urzędy, jak i przedsiębiorcy prywatni funkcjonowali, choć niewątpliwie było to połączone z różnymi ograniczeniami i trudnościami. Dotyczy to również osób fizycznych. Spółka nie wskazała, w jaki konkretnie sposób pandemia uniemożliwiła jej dokonywanie recyklingu w roku 2021 r. Warto też nadmienić, że z informacji umieszczonej na BIP gminy wynika, iż w skali całego terenu Gminy Miasto S. w ww. okresie osiągnięty poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych wyniósł 25,73%, co zdaje się odbiega od kreowanego w skardze obrazu sytuacji, że "żaden przedsiębiorca na terenie S. o statusie jak skarżąca nie był w stanie w 2021 roku osiągnąć poziomów recyklingu i przygotowania do w ponownego użycia odpadów komunalnych na wymaganym poziomie 20%". Konkludując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza, że jest ona wadliwa. Z powyżej wskazanych powodów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.