II SA/Sz 27/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - LASY PAŃSTWOWE na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] wnioskiem z dnia [...], dotyczących użytków gruntowych: rola [...] klasy o powierzchni [...] ha i łąka [...] klasy o powierzchni [...] ha w działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że przedmiotem wniosku było dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr [...] położonej w obrębie [...], a polegającej na zmianie użytków gruntowych na użytek gruntowy "las" o łącznej powierzchni [...] ha. Jednak w związku z tym, że wymieniona powierzchnia [...] ha w planie urządzania lasu Nadleśnictwa [...] zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] zawiera się w powierzchni gruntów nieleśnych – bez wskazań do zalesienia, organ uznał, że dokonanie zmiany w tym zakresie w ewidencji gruntów i budynków nastąpiłoby wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu i w sprzeczności z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 20 ust. 4a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] złożył od tej decyzji odwołanie do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podnosząc, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. W ocenie Nadleśniczego, przywołane przepisy stanowią zasadę powszechności i priorytetu danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu jest podstawowym planem gospodarczym, obowiązującym w okresie 10-letnim. Z tego powodu w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach przewidziano możliwość jego aneksowania. Aneksowanie to może jednak odbywać się wyłącznie w oparciu o dane z powszechnej ewidencji gruntów z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nie przewiduje w tym zakresie żadnych odstępstw. Zdaniem odwołującego się, przyjęcie stanowiska organu I instancji prowadziłoby do sytuacji w której dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla powszechnej ewidencji i nie można jej zmieniać, a równocześnie w planie nie można zrobić żadnych zmian bez zmiany w ewidencji. Takie rozwiązanie uniemożliwiłoby dokonywanie przez całe lata jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych dotyczących granic i powierzchni lasów. Nadleśniczy powołał się dodatkowo na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który nakłada na starostów obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawnienia rzeczywistych użytków występujących na gruncie. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając dokonane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów stanowiących podstawę swojej decyzji i stwierdził, że w obowiązującym planie urządzenia lasu zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...], nr [...], będące przedmiotem sprawy grunty wykazane są jako grunty nieleśne: rola [...] klasy i łąka [...] klasy – bez dyspozycji ich zalesienia. Żądanie zatem ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu i w związku z tym z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. W ocenie organu odwoławczego, w świetle aktualnych przepisów, staje się oczywiste, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Organ nie podzielił stanowiska odwołującego się Nadleśnictwa, że przedstawiona wykładnia przepisów skutkować może brakiem możliwości, przez całe lata, dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych dot. granic i powierzchni lasów. Wnioski nadleśnictwo o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych w wyniku zalesień i wylesień oparte są, jak wynika to z treści art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 tej ustawy, należy uwzględnić w urzędowej ewidencji gruntów i budynków. Jako niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Obowiązek zgłaszania prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją i dostarczenia mu odpowiednich dokumentów (art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), może być zawsze zweryfikowany przez ten organ w trybie art. 22 ust. 3 w/w ustawy i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez żądanie, jeśli organ uzna to za konieczne, dodatkowych dowodów - w tym przypadku, aktu prawnego potwierdzającego zmianę planu urządzenia lasu. W ocenie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek Nadleśnictwa o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł, w imieniu Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] żądając jej uchylenie w całości. Zdaniem strony skarżącej, kwestionowana decyzja nie uwzględnia art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, które to przepisy są efektem zasady powszechności i priorytetu danych zawartych w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację stanowiącą podstawę wniesionego wcześniej odwołania. Według skarżącego, powołanie się na art. 20 ust. 2 ustawy o lasach jest bezzasadne. Przepis ten obowiązuje od 1997 r. i przez szereg lat nikt nie kwestionował dotychczasowej praktyki dokonywania zmian ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskami nadleśnictwa. Celem tego przepisu była ochrona lasów przed zmniejszaniem ich powierzchni, a nie przed zwiększaniem. Użyte przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach wyrażenie "uwzględnia się" ma na celu ochronę gruntów leśnicy przed ich pomniejszeniem. Identyczny przepis dotyczy tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach) i nikt nie dokonywał jego odmiennej interpretacji. Tworzone plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały i przewidują do zalesień różnego rodzaju grunty – rolne, tereny różne, itp. Taka interpretacja jest racjonalna, logiczna i celowa. Na poparcie swych wywodów skarżący powołał się na stanowisko Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wyrażone w piśmie z dnia [...], nr [...] oraz na treść art. 36 ustawy o lasach, który wprost nakazuje przeznaczać grunty do zalesienia w planach zagospodarowania przestrzennego mimo braku dla nich planu urządzenia lasów. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) w art. 20 ust. 2 wskazuje jako zasadę, że dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Wskazany art. 20 ust. 2 należy uznać jako przepis szczególny, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Ma on jednak odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wbrew zarzutom skargi, z treści wskazanych przepisów nie wynika brak możliwości dokonywania zmian w planach urządzenia lasu bez dokonania zmian w ewidencji. Art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi tylko o niemożności przeprowadzenia swobodnych zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które nie są zgodne z planem urządzenia lasu. Co do zmiany granic i charakteru pozostałych gruntów zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W tym zakresie odpowiednie organy Lasów Państwowych mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, zgłaszać organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Jeśli chodzi o kwestie związane z zalesieniami, wylesieniami i zmianami dotyczącymi granic i powierzchni lasów, to sprawy te powinny wynikać właśnie z planu urządzenia lasu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, to właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do zalesienia, odnowienia oraz do wylesień z tytułu zmian przeznaczenia gruntu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a więc określa możliwość zagospodarowania gruntów w przyszłości. W niniejszym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa, swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 Kpa, w związku z czym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.