II SA/Sz 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi G.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 6 ust. 1, 3, 4, 4a, 10 i 11 oraz art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku G.B. z dnia [...] r. odmówił zainteresowanej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowana przez G.B. wynosi [...] m2. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. W związku z tym organ rozważył możliwość przyznania dodatku z uwzględnieniem art. 5 ust. 4 ww. ustawy, stosownie do którego, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej nie przekracza 60%. Według ustaleń organu, powierzchnia normatywna lokalu powiększona o 30% wynosi 45,50 m2, co oznacza, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, ponieważ faktyczna powierzchnia wynosi [...] m2 i przekracza [...]% powierzchni normatywnej. Następnie organ stwierdził, że w myśl art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu nie może przekroczyć 52,50 m2 (35 m2 x 150%), jednak pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni nie przekroczy 60% powierzchni użytkowej lokalu. Tymczasem, łączna powierzchnia pokoi i kuchni lokalu zajmowanego przez stronę wynosi [...] m2, co stanowi [...]%. Wnioski te doprowadziły organ I instancji do uznania, że nie zostały spełnione warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. G.B. złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniając, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wpisała w stosownej rubryce formularza, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie rozumiejąc pojęcia "liczba osób w gospodarstwie domowym". Przekonana była, że oznacza ono, iż to ona jednoosobowo prowadzi dom, bo ten dom utrzymuje ze swoich dochodów i że nie ma to nic wspólnego z liczbą osób zamieszkujących. G.B. oświadczyła, że działała pod wpływem błędu, bowiem w rzeczywistości w lokalu, który zajmuje, od [...]r. mieszka też jej wnuk A.S. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła poświadczenie zameldowania wydane [...] r. przez Urząd Miasta. Odwołująca się dodatkowo podała, że A.S. jest studentem I roku Uniwersytetu. Ponadto, G.B. wskazała, że nie zgadza się z ustaleniem zawartym w akcie notarialnym nr [...] r., zmieniającym wysokość udziałów w nieruchomości wspólnej, w którym określono, że lokal nr [...] ma powierzchnię [...] m2 i że będzie dążyła do jego zweryfikowania, zdając sobie sprawę z tego, że w trybie odwołania od decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego nie jest w stanie podważyć wynikającej z tego aktu notarialnego powierzchni lokalu. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 5 ust. 1 - 4 ww. ustawy oraz ustalenie dotyczące powierzchni zajmowanego przez G.B. lokalu mieszkalnego przy ul. [...], wynoszącej [...] m2, doszedł do tożsamych wniosków jak organ I instancji, wskazując, że lokal ten nie spełnia kryterium powierzchniowego, od którego ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Kolegium stwierdziło, że G.B. posiada uprawnienia do nieodpłatnej, dożywotniej służebności osobistej mieszkania w przedmiotowym lokalu, polegającej na prawie wyłącznego korzystania z całego lokalu. Zdaniem Kolegium, w oparciu o akta sprawy brak jest podstaw do uznania, że G.B. wraz z wnukiem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i że w tym lokalu mieści się jego stałe centrum życiowe, wedle wymagań art. 4 ustawy. Zatem dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkowego organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że G.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. G.B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy albo o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania. Organom obu instancji skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7 K.p.a., przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co nie uwzględniono słusznego interesu strony, - naruszenie art. 12 § 1 K.p.a., ponieważ organy nie działały w sprawie wnikliwie, chociażby przez zaniechanie żądania od strony niezbędnych wyjaśnień, czy dowodów, które umożliwiłyby wykazanie, że zamieszkiwanie A.S. w lokalu przy ul. [...] powoduje spełnienie kryteriów wymaganych do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Skarżąca podkreśliła, że jej wnuk A.S. jest w pewnej części przez nią utrzymywany, bowiem pokrywa ona koszty jego pobytu, tj. tzw. media, pranie odzieży, używanie telefonu, a nawet czasami wspiera go finansowo. Nadto, jest jej potrzebny przy prowadzeniu gospodarstwa domowego (robieniu zakupów, dźwiganiu, drobnych naprawach, remontach). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie dodatkowo wskazując, że według dokumentacji organu pierwszej instancji, strona korzystała z dodatku mieszkaniowego w okresie wcześniejszym i nie ujmowała swojego wnuka jako członka gospodarstwa domowego, który jest zameldowany w tym lokalu od [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. G.B. wyjaśniła, że podanie przez nią we wniosku z dnia [...] r., że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie było i jest ono dwuosobowe, było oczywistą omyłką, popełnioną na skutek jej przekonania, że nawet przy jednoosobowym gospodarstwie domowym, jest uprawniona do dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi stała się decyzja odmawiająca przyznania dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (jednolity tekst: Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od wystąpienia przesłanek o charakterze podmiotowym, określając w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, od spełnienia kryterium dochodowego (art. 3) oraz warunku związanego z powierzchnią lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). U podstaw argumentacji uzasadniających podjęcie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stało się uznanie, że G.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Okoliczność ta miała istotne znaczenie z punktu widzenia postanowień art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego, normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 35 m2 dla 1 osoby, 40 m2 dla 2 osób, 45 m2 dla 3 osób, (...). Stosując postanowienia cytowanego przepisu, organy obu instancji stwierdziły, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącą przekracza normatywną powierzchnię wynoszącą - dla osoby jednoosobowo prowadzącej gospodarstwo domowe - 35 m2. Również dalsze rozważania w kontekście ewentualnej możliwości przyznania dodatku w oparciu o art. 5 ust. 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwoływały się do powierzchni normatywnej wynoszącej 35 m2. Jak wynika z akt administracyjnych, w punkcie 10 wniosku z dnia [...] r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego G.B., jako liczbę osób w gospodarstwie domowym wpisała cyfrę 1. W takim stanie rzeczy nie można organowi I instancji postawić zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, który legł u podstaw podjęcia przez ten organ negatywnej dla skarżącej decyzji. Jednak w odwołaniu od tej decyzji G.B. wyjaśniła, że błędnie wpisała liczbę osób w jej gospodarstwie domowym, wskazując, że gospodarstwo to prowadzi wraz z zameldowanym w tym lokalu wnukiem A.S. Na dowód tego przedstawiła aktualne zaświadczenie z Urzędu Miasta, potwierdzające fakt zameldowania w zajmowanym przez nią lokalu, na pobyt stały, A.S., od dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tej kwestii podało, że w oparciu o akta sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżąca wraz z wnukiem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i w tym lokalu mieści się jego stałe centrum życiowe, według wymagań art. 4 ustawy. Zdaniem Sądu, taki sposób uzasadnienia stanowiska organu, kwestionującego okoliczność bardzo istotną z punktu widzenia prawa skarżącej do dodatku mieszkaniowego, nie może być uznany za zgodny z prawem. Aby podważyć oświadczenie skarżącej o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa wraz z wnukiem, organ winien wskazać jakie spostrzeżenia doprowadziły go do takiej konkluzji. O ile zasadne jest stwierdzenie organu, że akta sprawy nie są wystarczające do uznania, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz A.S., to z akt tych również nie wynikają okoliczności przeciwne. Kolegium nie dając wiary wyjaśnieniom G.B. nie wskazało argumentów, które skłoniły organ do zajęcia takiego stanowiska. Jednocześnie Kolegium nie podjęło działań, które mogłyby przyczynić się do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo posiadania ku temu uprawnień i środków procesowych. Jednym z narzędzi służących weryfikacji informacji podanych przez osobę wnioskującą o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wynik ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego może skutkować odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ (,,,) odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsze niż wykazana w deklaracji. Przeprowadzenia takiego wywiadu środowiskowego organ odwoławczy nie zlecił organowi I instancji w trybie art. 136 K.p.a. jak i nie skorzystał z prawa wynikającego do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie wyjaśniając kwestii wspólnego prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego wraz z wnukiem, naruszyło obowiązek wynikający z art. 7 K.p.a., który to przepis obliguje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie w zakresie należytego ustalenia, czy skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, czy wraz z wnukiem, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 5 ust. 1, 4 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczność ta winna być wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądzając ostatecznej treści rozstrzygnięcia orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dochodząc do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne będzie przeprowadzenie istotnych czynności dowodowych, które nie były brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji przez organ I instancji, celowym stało się również uchylenie decyzji Prezydenta Miasta - na podstawie art. 135 ww. ustawy, co w pełni zagwarantuje stronie prawo do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach i jednocześnie przyśpieszy jej ostateczne załatwienie. Ustosunkowując się do zamieszczonego w skardze wniosku o orzeczenie przez Sąd co do istoty sprawy, celowym jest wyjaśnienie, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola działań organów administracji publicznej, pod kątem ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W przypadku stwierdzenia, że organy naruszyły przepisy prawa, sąd albo uchyla zaskarżone orzeczenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), stwierdza jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd nie jest natomiast uprawniony do wydawania orzeczeń merytorycznych, przyznających lub odbierających stronom jakiekolwiek uprawnienia. W tym zakresie sądy administracyjnego nie zostały przez ustawodawcę upoważnione do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu powierzonych im zadań. Z tego względu wniosek skargi o orzeczenie co do istoty sprawy nie mógł być uwzględniony.