II SA/Sz 270/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Prezydent Miasta w S, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 104 K.p.a., art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu [...] r. przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. Kwestionując opisaną decyzję R. S. wniósł o jej uchylenie i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak ciepłej wody. W ocenie skarżącego Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji zaniżyła ekwiwalent pieniężny za brak ciepłej wody z [...] kWh na [...] kWh. W dalszej części odwołania R. S. zwrócił się do Kolegium o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz, czy podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów przez liczenie ich w wartości brutto a następnie procentowe ich podwyższanie do udziału w kosztach utrzymania mieszkania jest zgodne z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych Kolegium podało, iż wydatki gospodarstwa na lokal przy uwzględnieniu zwiększeń wyniosły [...] zł, natomiast wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł, zatem dodatek przysługujący R. S. wynosi [...] zł. Odnosząc się do zarzutu obniżenia naliczenia ryczałtu za brak centralnej instalacji ciepłej wody, Kolegium podało, że zgodnie z art. 6 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiącego część dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Mając na uwadze, że skarżący mieszka sam a jego lokal mieszkalny nie jest wyposażony w centralną instalację ciepłej wody, organ I instancji prawidłowo na podstawie ww. przepisów naliczył przysługujący ryczałt ( 20kwh x0,412 zł/kw = 8,24 zł). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji polegający na określeniu kwoty ryczałtu za brak ciepłej wody rozporządzeniem Rady Ministrów, w ocenie Kolegium zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji, Rada Ministrów jest umocowana do wydawania rozporządzeń. Odnośnie wniosku skarżącego dot. wystąpienia przez Kolegium do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą dot. zgodności z Konstytucją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ wyjaśnił, że art. 191 Konstytucji wśród podmiotów, które mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego samorządowych kolegiów odwoławczych nie wymienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. R. S. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. W jego ocenie zmniejszenia z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części R. S. wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1/ czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2/ czy podwójne obniżenie rzeczywistych dochodów przez liczenie dochodów brutto, a następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziałów procentowych w kosztach utrzymania mieszkania (np. 20%) jest zgodne z Konstytucją. W ocenie skarżącego liczenie dochodu brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania i następnie podwyższanie procentowe tych dochodów do udziału w kosztach utrzymania mieszkania powoduje to, że podwójnie obniża się rzeczywiste dochody netto na podstawowa egzystencję osób pobierających dodatek mieszkaniowy. 3/ czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji jest zgodny z Konstytucją, 4/ czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne np. § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu (uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10.10.1998 r.) umożliwiające adwokatom składanie opinii prawnych, które kończą postępowanie sądowe są zgodne z Konstytucją. Nadto, w ocenie skarżącego cyt. "sprawy dotyczące dochodów Polaków i Polek, którzy nie mają środków finansowych na podstawową egzystencję, powinny być kształtowane przez Konstytucję i ustawy zgodnie z zasadami (...) i prawem Demokratycznego Państwa Prawa (...)". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. skarżący wystąpił o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 744/08 oraz aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi zawartymi w skardze z dnia [...] r. Powyższych wniosków Sąd nie uwzględnił. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniósł o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepisy Rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych w szczególności § 3 ust. 2 jest zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej określonymi w art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Analiza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania R. S. dodatku mieszkaniowego doprowadziła do stwierdzenia, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego. Zarzuty skargi dotyczące kwestionowanego rozstrzygnięcia dotyczą nie tyle uchybień procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, ile wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji na podstawie przepisów, które w ocenie skarżącego są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia świadczenia należy wskazać, że wydane na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w § 3 ust. 2, przewiduje, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób jednoznaczny, nie pozwalający organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku. W ocenie skarżącego, zaliczanie przez organy do jego dochodów dochodu brutto jest nieprawidłowe i wymaga zbadania zgodności z Konstytucją. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.. W opisanym przepisie nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód wymieniony w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. Opisany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. W zakresie dotyczącym wniosku skarżącego o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 345/07 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalacje doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozpoznając ww. pytanie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08 umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Składowi orzekającemu znany jest też pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07, w którym wskazał m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (Dz.U. z 18 maja 2006 r., Nr 84, poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji". Skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę ww. wyrok zrozumiał w ten sposób, iż jego konsekwencją jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i wymienione zostały w sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustanowionej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady przymusu adwokackiego od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji oraz zgodności § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu. Stosownie bowiem do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy i dlatego uznane zostały jako niezasadne. Sąd nie podzielił również wniosku pełnomocnika skarżącego i nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w szczególności § 3 ust. 2 jest zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej określonymi w art. 2 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21.12.2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Sąd nie znalazł także do podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami o sygn. II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 501/08, II SA/Sz 744/08, ponieważ sprawy te rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmujące odrębny okres przyznanego dodatku mieszkaniowego nie mogły być objęte jedną skargą i nie pozostają ze sobą w związku. Z uwagi na powyższe ustalenia oraz mając na względzie, że wydana decyzja nie narusza prawa, skarga podlega oddaleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).