II SA/Sz 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1pkt 2 w zw. z art. 152 § 2 i art. 146 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oraz art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i J. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej wydanej na rzecz S. M. w dniu [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i wędzarni dwukomorowej przy ul. [...] na działce nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i wędzarni dwukomorowej została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazało, że jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że we wniosku z dnia [...]r. B. i J. K, właściciele działki nr [...] w [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej (z budynkiem mieszkalnym S. M.), wystąpili do Wójta Gminy o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. We wniosku wskazali, iż jako strony postępowania w sprawie wydania wskazanej wyżej decyzji dotyczącej nowej zabudowy działki sąsiada bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] opartym na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Wójt Gminy wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] wydanej na rzecz S. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i wędzarni dwukomorowej przy ul. [...] na działce nr [...]. Organ uznał, że B. i J. K. nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu z wniosku S. M. i nie mogli w związku z tym składać wniosków dowodowych, ale przedmiotowa decyzja została im doręczona, a organ posiada potwierdzenie odbioru. Zatem, zdaniem organu I instancji, strony po otrzymaniu decyzji miały możliwość złożenia odwołania i zarzucenia w nim uchybień prawa procesowego lecz z tego prawa nie skorzystały, a więc należy przyjąć, że strony miały możliwość występowania w sprawie i stąd korzystanie w chwili obecnej z drogi wznowienia postępowania jest nadinterpretacją ich uprawnień. Ponadto decyzja ta uprawomocniła się i stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę, a obiekty zostały zrealizowane. Od decyzji Wójta Gminy o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa odwołali się B. i J. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu strony podniosły, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. dotyczy inwestycji planowanej na działce nr [...] , która stanowi ich własność a nie S. M, gdyż numer jego działki to [...]. Ponadto zarzucili, że nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] r. i decyzji tej nie otrzymali, ponieważ została odebrana przez ich małoletniego wówczas syna M, co narusza art. 43 kpa. Zdaniem odwołujących, odmowa uchylenia tej decyzji jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem akceptuje funkcjonowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce, która nie stanowi własności S. M. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając za naruszenie przepisów prawa procesowego okoliczność, iż organ w swoim postępowaniu ograniczył się jedynie do ustalenia czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, nie rozpatrując ponownie sprawy merytorycznie. Na decyzję Kolegium S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który uchylił ją wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r., II SA/Sz 1044/05. W tej sytuacji Kolegium podjęło ponowne postępowanie odwoławcze celem rozpatrzenia odwołania B. i J. K, którzy w trakcie postępowania podali, że wiadomość o ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zagospodarowania terenu z dnia [...] r. wydanej na rzecz S. M, uzyskali w [...] r. gdyż wcześniej małoletni wówczas syn M. K, któremu doręczono tę decyzję w [...] r., zapomniał rodzicom ją przekazać, a następnie odebraną przesyłkę utracił. W [...] r. B. i J. K. zapoznali się z aktami niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania stwierdziło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., uznał za błędne stanowisko Kolegium, stwierdzające, iż ograniczenie postępowania organu I instancji, tylko do ustalenia podstaw wznowienia, z wyłączeniem ponownego rozpatrzenia sprawy, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu, skoro organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania, to słusznie uznał, że nie jest uprawniony do rozstrzygania istoty sprawy. Sąd ponadto wskazał, że Kolegium rozpatrując odwołanie nie zbadało słusznego zarzutu strony skarżącej, iż żądanie wznowienia postępowania wpłynęło w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 kpa, która to okoliczność winna być zbadana przed wznowieniem postępowania. Organ odwoławczy będąc związany wyrokiem WSA i kierując się zawartymi w nim wskazaniami podjął ponownie postępowanie odwoławcze z wniosku B. i J. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...]. Podstawą prawną wznowienia postępowania był zarzut, iż B. i J. K. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie na rzecz S. M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem podstawą wznowienia i wydanej decyzji przez organ I instancji był art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ uznał więc, że żądanie o wznowienie postępowania złożyły strony, które nie brały w nim udziału. Jednakże organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie przeoczył, że od daty doręczenia decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do wydania zaskarżonej decyzji minęło ponad pięć lat. Jak bowiem wynika z pokwitowania odbioru znajdującego się na decyzji z dnia [...] r., S. M. odebrał ją w dniu jej wydania, czyli [...] r. natomiast zaskarżoną decyzję organ I instancji wydał w dniu [...] r. Zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten określając początek biegu wskazanego w nim terminu pięciu lat posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie uzależnia rozpoczęcia biegu terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom. Zatem ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia, a nie z okolicznością doręczenia czy też nie doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Dlatego też, mimo że w art. 148 § 2 kpa określono termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że biegnie on od dnia, w którym strona dowiedziała się od decyzji, pozostaje bez wpływu na rozpoczęcie terminu, po upływie którego nie jest możliwe uchylenie decyzji z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, przeznaczony jest bowiem na ocenę jej indywidualnej sytuacji, w której się ona znalazła po powzięciu wiadomości o istnieniu decyzji, czy złoży ona wniosek o wznowienie postępowania czy też od tego odstąpi, a na to ma termin 1l-go miesiąca. Termin 5 lat określony w art. 146 § 1 kpa ma inny charakter, gdyż jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, lecz z czynnością organu doręczenia decyzji. Po upływie 5 lat od tej czynności przepis art. 146 § l kpa wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa. W tej sytuacji organ podejmując decyzję po wznowieniu postępowania, zobowiązany jest na podstawie art. 151 § 2 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazać, że istnieje przesłanka przedawnienia, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, jako powodu nie uchylenia tej decyzji pomimo wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należało, iż organ postanowieniem z dnia [...] r. prawidłowo wznowił postępowanie natomiast decyzja kończąca wznowione postępowanie podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, gdyż organ zamiast orzec jak wyżej przywołując w jej podstawie prawnej art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 1 kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, pomijając fakt występowania okoliczności, o której mowa w art. 146 § 1 kpa. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została z naruszeniem prawa, nie budzi to wątpliwości w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy. Słusznie wskazali odwołujący się i potwierdził to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z winy organu, strony nie brały czynnego udziału w postępowaniu, bowiem nie zawiadomiono ich o złożonym przez S. M. wniosku (naruszenie art. 10, art. 61 § 4 i art. 81 kpa), ponadto decyzja ta nie została im doręczona, ponieważ odebrał ją małoletni syn, a nie osoba dorosła (naruszenie art. 43 kpa). Poza tym organ I instancji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania obowiązany jest zbadać nie tylko czy istniały przyczyny wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy nie stoją okoliczności wskazane w art. 146 § 1 kpa, a tego organ nie uczynił, bowiem nie zwrócił uwagi, że od daty doręczenia decyzji tj. od dnia [...] r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. minęło 5 lat. Tak więc stwierdzając wystąpienie przedawnienia, uniemożliwiającego wydanie orzeczenia na podstawie art. 151 § l pkt 1 i 2 kpa na skutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 kpa, Kolegium w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie stwierdziło, że ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa wskazując jednocześnie na wystąpienie okoliczności z art. 146 § 1 kpa jako powodu jej nie uchylenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. i J. K. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej stwierdzenia niemożności uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. ze względu na upływ czasu. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i art. 10 w zw. z art. 146 § 1 kpa oraz art. 10 w zw. z art. 146 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, kiedy nastąpiło ostatnie doręczenie decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgodnie z orzeczeniem NSA z 28 listopada 1996 r., II SA/Gd 766/96, przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. złożonym do sprawy [...] oraz w załączniku obejmującym oświadczenie M. K. wskazali, że decyzja została im wydana w okresie [...] r. Wydającym był urzędnik Urzędu Gminy M. K, o którego przesłuchanie wnosili skarżący. Na podstawie powołanego orzeczenia oraz stanu faktycznego, jaki podali skarżący trzeba przyjąć, że ostatnie doręczenie w sprawie odbyło się w dniu [...] r. i od tego momentu należy liczyć upływ 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Okoliczności tej jednak organ nie rozważał albowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego z osobowych źródeł informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano wystąpiła kwalifikowana wadliwość wyczerpująco określona w przepisach procedury administracyjnej. Tryb postępowania w takich sprawach został przez ustawodawcę ściśle sprecyzowany zarówno co do przesłanek jak i możliwości wydania określonych rozstrzygnięć z uwagi na upływ czasu, co jest wyrazem przyjęcia zarówno zasady stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, przy przyjęciu równocześnie innej zasady, a mianowicie praworządności, która uzasadnia eliminację decyzji wydanych z naruszeniem prawa. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma w myśl art. 146 § 2 kpa kwestia terminu doręczenia decyzji, ponieważ jak stanowi powołany przepis uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania ma obowiązek ustalić nie tylko to, czy istniały przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale także to, czy ewentualne rozstrzygnięcie jest dopuszczalne z uwagi na okoliczności wskazane w art. 146 § 1 kpa. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że od daty doręczenia decyzji tj. od dnia [...] r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] r. upłynęło pięć lat. W konsekwencji stwierdzenie przedawnienia, było przeszkodą wydania orzeczenia na podstawie art. 151 § l pkt 1 i 2 kpa. Dlatego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie stwierdzono, że ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśniono, z jakiego powodu nie może być ona uchylona. Skarżący zaś sformułowali zarzut, że decyzja organu I instancji została im doręczona w okresie [...] r. i wskazując na orzeczenie NSA z 28 XI 1996r., II SA/Gd 766/96 stwierdzili, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie było poprzedzone należytym wyjaśnieniem okoliczności związanych z doręczeniem im tej decyzji. W związku z tym zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa. Zarzut skarżących dotyczący naruszenia prawa procesowego jest bezzasadny, ponieważ przez "doręczenie" decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie chodzi więc o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (wyrok z dnia 19 listopada 2003 r., II SA/Gd 1861/00, LEX nr 299267). W rozpoznawanej sprawie ostatnie doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu – S. M. – nastąpiło w dniu [...] r., tj. w dniu wydania, w tej samej dacie, przez Wójta Gminy decyzji [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 9 akt administracyjnych). W tej sytuacji organ odwoławczy działając na mocy art. 151 § 2 kpa zasadnie stwierdził, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r., [...] została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Odnosząc się do treści skargi należy poza tym stwierdzić, że wskazany przez skarżących wyrok NSA z dnia 28.XI.1996 r., II SA/Gd 766/96, LEX nr 44242, powołany został chyba przez przeoczenie albo na skutek nieuważnej lektury treści tego orzeczenia. Pominięto bowiem pierwszą część tezy, która w sposób nie pozostawiający najmniejszych wątpliwości stanowi, że przez "doręczenie" decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu. Powołane przez skarżących orzeczenie potwierdza zatem w pełni zasadność stanowiska organu odwoławczego. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.