II SA/Sz 271/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. K. B. (dalej: "skarżąca"), zastępowana przez adwokata, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą "na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. polegającą na objęciu skarżącej kwarantanną w dniach [...] grudnia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r.", o której dowiedziała się telefonicznie od pracownika organu w dniu [...] grudnia 2021 r.". Skarżonej czynności zarzuciła: 1. rażącą sprzeczność dokonanej czynności z prawem, tj.: a) art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, b) art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), c) art. 109 § 1 k.p.a., polegająca na niezastosowaniu, co skutkowało niewydaniem decyzji przez organ decyzji administracyjnej o objęciu skarżącej kwarantanna w dniach [...] grudnia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r.; 2. rażącą sprzeczność dokonanej czynności z prawem, tj. art. 33 ust. 3a ww. ustawy, polegającą na jego niezastosowaniu i poinformowaniu skarżącej o podjętej przez organ czynności dotyczącej nałożenia na nią obowiązku odbycia kwarantanny jedynie telefonicznie, bez doręczenia decyzji administracyjnej, 3. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 ww. ustawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało ograniczeniem postępowania dowodowego i dochodzenia epidemiologicznego do ustalenia, czy skarżąca mogła być osobą mającą potencjalny kontakt z osobą zarażoną na Covid-19 oraz czy poddała się szczepieniu przeciwko Covid-19 lub posiada status ozdrowieńca, z pominięciem weryfikacji, czy zachodziła styczność między skarżącą a osoba chorą na Covid-19, czy był zachowany dystans między ww. osobami, czy ww. osoby miały zasłonięte usta i nos, jak długo trwał kontakt skarżącej z osobą zarażoną i czy w ogóle miał on miejsce; 4. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na podjęciu czynności wobec skarżącej z pominięciem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co skutkowało skierowaniem skarżącej na kwarantannę z powodu niepoddania się szczepieniu przeciwko Covid-19. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] grudnia 2021 r. została poinformowana telefonicznie o nałożeniu na nią kwarantanny na ww. okres, z uwagi na kontakt z uczennicą, która uzyskała pozytywny wynik testu Covid-19. W rozmowie telefonicznej pracownik organu wskazał, że skarżąca została skierowana na kwarantannę z powodu niepoddania się szczepieniu przeciwko Sars-Cov-2 i nieposiadania statusu ozdrowieńca. Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi na pytania, w jaki sposób zostało przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne oraz jakie konkretne czynności zostały podjęte przez organ i jakie zostały poczynione ustalenia w ramach dochodzenia epidemiologicznego, w kontekście ustalenia rzeczywistej styczności skarżącej ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, czyli z osoba zarażoną wirusem Sars-Cov-2. W kwestii spełnienia obowiązku wydania decyzji administracyjnej na osobę poddaną kwarantannie, skarżąca wskazała na przepisy art. 33 ust. 1 i 3a ww. ustawy oraz na uzupełniające tę regulację przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Jak podniosła skarżąca, została poinformowana o obowiązku odbycia kwarantanny telefonicznie, co skutkowało skierowaniem przez nią ustnie wniosku o wydanie decyzji pisemnej. Organ wskazał, że w przypadkach takich, jak skarżącej, decyzji nie wydaje się. Do skargi skarżąca dołączyła: odwołanie od decyzji organu z dnia [...] grudnia 2021 r. nakładającą na skarżącą kwarantannę w dniach [...] grudnia 2021 r. - [...] grudnia 2021 r.; zawiadomienie Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. o sposobie załatwienia skargi, tj. ww. odwołania skarżącej, w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Skarżąca wpłaciła na rachunek sądowy kwotę [...]zł, uiszczoną tytułem opłaty od wskazanej skargi. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] marca 2022 r.) organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie – o oddalenie w całości. Na wezwanie sądowe do sprecyzowania przedmiotu skargi (uwzględniając dokumenty dołączone do skargi), skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. wskazała, że przedmiotem skargi jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2021 r. dotycząca nałożenia kwarantanny na skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym strona nie wyczerpała środka zaskarżenia, to taka skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcie kwestii tego czy i jaki środek zaskarżenia przysługuje wymaga w pierwszej kolejności rozważenia w jakiej formie nastąpiło objęcie skarżącej kwarantanną. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Zgodnie z art. 33 ust. 3a ww. ustawy decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z powyższej regulacji wynika wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli jest po pierwsze niezgodny z ustawą, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Odnosząc powyższe przepisy do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nałożenie na skarżącą kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ I instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. nakładającej na skarżącego kwarantannę, przysługiwało zatem odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to zatem, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r., do właściwego organu odwoławczego, który wskazany środek zaskarżenia potraktował jako skargę wniesioną w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski). W piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi", organ odwoławczy działając na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., uznał zarzuty skarżącej jako niezasadne. Organ ten wyjaśnił jednocześnie, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana jako dotycząca odwołania od decyzji organu I instancji. W zaistniałej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługującego jej trybu odwoławczego, który powinien zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w prawnie przewidzianej formie. Wobec powyższego złożenie niniejszej skargi do Sądu, z uwagi na wskazany wyżej przepis art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., nie może skutkować jej rozpatrzeniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną (pkt 1) i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego od niej wpisu (pkt 2). Na marginesie odnotować należy, że jeśli organ II instancji zaniechał rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r., w sposób zakreślony przepisami art. 127 i następne k.p.a., to skarżącej przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność organu odwoławczego we wskazanym przedmiocie. W przypadku braku pouczenia przez organ o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że błędne pouczenie - w rozumieniu powyższego przepisu - to też brak takiego pouczenia. W myśl art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji organu odwoławczego, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego odwołania.