II SA/Sz 272/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi H. i R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalizacji domku rekreacyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat M. M.–B. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia (...) znak (...) wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w przedmiocie legalizacji domku rekreacyjnego wybudowanego na działce obecnie oznaczonej nr (...) przy ulicy (...)w B . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 22 października 2007 r. wpłynął do niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...), sygn. akt (...) wydany ze skargi H M na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalizacji opisanego wyżej domku rekreacyjnego, w którym zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie trzydziestu dni decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku H M z dnia 8 października 2006 r. o legalizację przedmiotowego domku. Uwzględniając powyższy wyrok Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...)., zgodnie z art. 61 § 1 Kpa wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji domku rekreacyjnego na działce obecnie oznaczonej nr (...) z obrębie (...), przy ul. (...) w B, o czym poinformowano strony pismem (...) z dnia (...) Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, umożliwiono H i R M, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na podstawie zebranych do akt dowodów organ stwierdził, że dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję (...), nakazująca R M wykonanie rozbiórki domku rekreacyjnego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr (...) przy ul. (...) w B . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia (...) znak (...), wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jest to decyzja ostateczna. Żądana legalizacja przedmiotowego domku rekreacyjnego wybudowanego samowolnie na działce obecnie oznaczonej nr (...) (dawna (...)) przy ul. (...) w B w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest niemożliwa bowiem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), tryb ten dotyczy obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Od powyższej decyzji H i R M wnieśli odwołanie. Podnieśli w nim, iż – ich zdaniem – powyższa decyzja nie jest zgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...). sygn. akt II (...) i zarzucili organowi I instancji niewłaściwą interpretacje w/w wyroku Sądu. Organ najpierw wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, a potem decyzję o jego umorzeniu, nie przeprowadzając badania całości sprawy i przyczyn powstania samowoli. Wskazując na powyższe wnieśli o zweryfikowanie całości sprawy i zalegalizowania domku. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lutego 2008 r. znak WOA.IW-7144/107-16/04/08 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), decyzje organu I instancji utrzymał w mocy . Zdaniem organu odwoławczego – w świetle zaistniałych okoliczności sprawy brak jest podstaw prawnych do legalizacji przedmiotowego domku rekreacyjnego. Postępowanie administracyjne organu nadzoru budowlanego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, wobec którego zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę (decyzją z dnia (...) jest więc bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 Kpa. Zaskarżona decyzja z dnia 5 listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania w tej sprawie jest zatem zgodna z prawem. Powyższą decyzję ostateczną H i R M zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przytoczyli w niej argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, iż organy obu instancji nie rozważyły okoliczności powstania powyższej samowoli budowlanej. W skardze zawarli wnioski: "o oddalenie decyzji odmownej" oraz "wydanie przez Sąd decyzji zalegalizowania domku", oraz "o kasację decyzji ostatecznych nakazujących rozbiórkę domku – jako podjętych z naruszeniem prawa, ewentualnie o wznowienie postępowania w sprawie nakazu rozbiórki domku na podstawie art. 148 i 152 Kpa i zawieszenie postępowania egzekucyjnego". W uzasadnieniu skargi skarżący opisali okoliczności związane z samowolnym wybudowaniem przez nich w 2000 r. domku rekreacyjnego, podnosząc, że domek wybudowali na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zostali poinformowani, że powinni wystąpić nadto o pozwolenie na budowę. Odpowiadającą na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli mogą być zaskarżone do Sądu we właściwym trybie akty administracyjne. Jeśli sąd stwierdzi wydanie aktu – a w tym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną, będącą przedmiotem skargi – Sąd stosuje środki wskazane w art. 145 P.p.s.a.. W świetle powyższych przepisów - zawarte w skardze wnioski skarżących odnoszące się do ostatecznej decyzji organów nadzoru budowlanego z dnia 26 lutego 2001 r. nakazującej rozbiórkę domku – nie mogą być przez Sąd rozpatrywane. Adresatem wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie bądź "kasację" ostatecznej decyzji może być właściwy organ administracji nie zaś Sąd. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustrojowymi i procesowymi sądownictwa administracyjnego sąd bada i ocenia pod kątem zgodności z prawem tylko ten akt (decyzję), z którym związane jest wniesienie do sądu skargi. W tym wypadku chodzi o ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) utrzymującą w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dnia (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie złożonego przez skarżących w tym organie w dniu 8 października 2006 r. wniosku o legalizację domku, wobec którego – jak ustalono w wyniku wszczętego w tej sprawie postępowania – organy nadzoru budowlanego w 2001 r. wydały ostateczną decyzję nakazującą jego rozbiórkę. W postępowaniu tym organy administracji nie mogły – jak chcą skarżący – badać całości sprawy oraz ustalać przyczyn powstania samowoli. Te kwestie były badane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) nakazującej rozbiórkę samowolnie zbudowanego domku. Decyzja ta, po utrzymaniu jej w mocy decyzją organu II instancji, jest ostateczna. Zgodnie z art. 16 Kpa uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to odrębne postępowania, o charakterze nadzwyczajnym, które mogą być wszczęte w ściśle określonych w Kpa warunkach. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) zobowiązującym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 30 dni decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku H M z dnia (...) o legalizację przedmiotowego wniosku. Powyższy wyrok z żaden sposób nie określał i w świetle przepisów prawa nie mógł określać ani wskazywać treści decyzji, którą winien wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskutek złożonego przez H M w dniu (...) wniosku. Wniosek ten jednak, niezależnie od jego zasadności, wszczynał postępowanie administracyjne w związku z czym winien być przez organ administracyjny rozpatrzony i rozstrzygnięty we właściwej dla danej sprawy formie i na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 6, art. 35, art. 61 § 1 oraz art. 104 § 1 Kpa). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego, w wyniku postępowania wszczętego na skutek złożonego przez skarżących wniosku o legalizację domku oraz wyroku Sądu z dnia (...) nakazującego organowi wydanie decyzji kończącej postępowanie, stwierdził, iż wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek o legalizację, wniosek ten uznać należy za bezprzedmiotowy, ze względu na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Stanowisko organu uznać należy za odpowiadające prawu. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 2016) przez odpowiednią nowelizację art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie obejmuje przedmiotowego domku. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane procedura legalizacji w oparciu o znowelizowany art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obejmowała tylko te obiekty budowlane, wybudowane bez wymaganego pozwolenia, wobec których przed wejściem w/w ustawy w życie wszczęto postępowanie rozbiórkowe, niezakończone decyzją ostateczną. Tymczasem sprawa domku rekreacyjnego skarżących była zakończona decyzją ostateczną z dnia (...), orzekającą nakaz jego rozbiórki. W tym czasie przepis Prawa budowlanego nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja ukształtowała i nadal kształtuje określony stan prawny, którego skutkiem jest leżący po stronie skarżących – obowiązek wskazany w w/w ostatecznej decyzji. Bez wyeliminowania powyższej decyzji ostatecznej z obrotu – w trybie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych – żądana przez skarżących legalizacja pozbawiona jest możliwości prawnych. Gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do zgodnego z wnioskiem inicjujących postępowanie administracyjne władczego rozstrzygnięcia danej sprawy przez organ administracyjny –wszczęte w tej sprawie postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, co stanowi postawę do jego umorzenia. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje też pogląd, iż w takim przypadku postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, lecz występuje brak podstaw do uwzględnienia żądania strony, skutkujący wydaniem decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania, ale kwestia ta – ze względu na analogiczne skutki materialno-prawne – pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec czego Sąd, uznając iż zaskarżona decyzją nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 250 P.p.s.a.