II SA/Sz 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Dyrektor MOPS działający w imieniu Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, nałożył na D.D. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie z pomocy społecznej w formie tony węgla z dowozem do miejsca zamieszkania, w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. wydaną po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 3 września 2013 r. przyznano D.D. ww. świadczenie. Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione, ponieważ wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w czasie wydawania decyzji. Ustalono bowiem, że D.D. w dniu [...] r. zawarł związek małżeński, a występując o przedmiotową pomoc podał, że jest osobą rozwiedzioną i prowadzi gospodarstwo domowe jedynie z dwójką dzieci. W wyniku wznowienia postępowania organ decyzją z dnia [...] r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. i odmówił przedmiotowej pomocy. Zainteresowany odwołał się od decyzji uchylającej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , które decyzją [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję Kolegium D.D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak sąd postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 751/15 skargę odrzucił. Nie zgadzając się z powyższą decyzją z dnia [...]. D.D. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 25), zwanego dalej "K.p.a.", art. 98, w związku z art. 6 pkt 16, art. 104 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r., poz. 163), po rozpatrzeniu odwołania D.D. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ww. ustawy stosuje się odpowiednio (art. 98). Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie wysokości i terminu zwrotu należności powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby i rodziny, którym świadczenie zostało przyznane. Oceniając jakość prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia Kolegium uznało, że było ono prawidłowe. W sprawie bowiem bezsporne jest, że D.D. występując o przedmiotową pomoc, ani w okresie korzystania z pomocy społecznej nie podał, że zawarł związek małżeński z J. G. Oświadczył natomiast, że J.G. to osoba obca, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Tak więc rodzina D.D. to rodzina czteroosobowa. Jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, jak i w miesiącu, na który świadczenie zostało przyznane dochód rodziny D.D. był wyższy od kwoty kryterium dochodowego, a zatem przyznana pomoc była świadczeniem nienależnie pobranym. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jakim jest m.in. zasiłek celowy, przysługuje m.in. osobie w rodzinie, w której dochód (w dacie orzekania) na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ust. 2-15 ustawy o pomocy społecznej, lub wystąpienia innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, przedstawiony jest sposób ustalenia dochodu. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że z przepisu art. 2 ust. 1 wywodzona jest zasada pomocniczości w systemie pomocy społecznej. Istota tej zasady sprowadza się do zakazu wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. W konsekwencji przyjęcia tej zasady państwo udziela pomocy osobom potrzebującym w ostatniej kolejności. Pomoc społeczna jest zatem ostatnią możliwością przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych. Poprzedzają ją świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, jak również zasiłki rodzinne czy pomoc dla bezrobotnych. Pomoc społeczna wymaga wystąpienia dwóch przesłanek, tj. trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Nie dopuszcza się wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków lub mając możliwość uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Na marginesie sprawy Kolegium zauważyło, że organ I instancji w dalszej kolejności może ale nie musi wydawać decyzji administracyjnej zobowiązującej do zwrotu ww. świadczenia. Biorąc pod uwagę przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej należy podkreślić, że wydanie drugiej decyzji orzekającej o zwrocie należności z tytułu zasiłku na opał powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem o odstąpienie od zwrotu, czy umorzenie należności lub pouczyć stronę o takiej możliwości. Przepis ten nakłada na organ orzekający obowiązki dotyczące zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielonej pomocy. Wówczas w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Pracownik socjalny powinien rozważyć możliwość wystąpienia z takim wnioskiem, a także pouczyć stronę zainteresowaną o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu należności z tytułu wypłaconego zasiłku, której w świetle przepisu art. 104 ust. 1 ustawy uprawnienie takie również przysługuje. Organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydaje wówczas decyzję w sprawie odstąpienia lub zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, czekając jednak, aż decyzja ustalająca wysokość takiego świadczenia stanie się prawomocna. Powyższa decyzja została zaskarżona przez D.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący decyzji tej zarzucił: - powielanie błędu w rozumowaniu, poprzez zmuszanie osoby prowadzącej oddzielne gospodarstwo domowe, do łożenia na utrzymanie obcych dzieci, - naruszenie podstawowych norm współżycia społecznego, - nadinterpretację pojęcia rodziny i wniósł o jej uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją był zwrot nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz.163) zwanej dalej "u.p.s." świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Przepis ten zawiera zatem definicję pojęcia świadczenia nienależnie pobranego jednoznacznie wskazując, że za świadczenie nienależnie pobrane można uznać jedynie pomoc o charakterze pieniężnym. Katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych zawiera z kolei art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 36 pkt 1 lit. a – h świadczenia pieniężne to: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Rodzaje świadczeń niepieniężnych określone natomiast zostały w art. 36 pkt 2 powołanej ustawy i jednym z nich – wymienionym pod lit. e – jest pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie. Zdaniem sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające odwołanie D.D. błędnie zatem wydało decyzję orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, bowiem świadczenie w postaci tony węgla wraz z dowozem przyznane skarżącemu decyzją z dnia 19 września 2013 r. było w rozumieniu ustawy pomocą rzeczową, a nie świadczeniem pieniężnym . Tymczasem, jak już to zostało wyżej wywiedzione, tylko do świadczeń o charakterze pieniężnym ma zastosowanie powołany art. 6 pkt 16 u.p.s.. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nawet nie zauważył, że organ I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uznając, że sprawa dotyczy "zwrotu kwoty [...] zł, z tytułu wydatków poniesionych na świadczenie z pomocy społecznej w formie 1 tony węgla z dowozem do miejsca zamieszkania". Należy także zwrócić uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera także całkowicie nieprawidłowe uzasadnienie odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie art. 104 o pomocy społecznej, a tym bardziej odnośnie do art. 39, który w sprawie nie miał w ogóle zastosowania, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym art. 104 ust. 3 u.p.s., w drodze decyzji administracyjnej organ ustala wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu. Z powyższego wynika, że co do zasady organ wydaje jedną decyzję w przedmiocie wysokości należności i terminu zwrotu. Kolegium utrzymując z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję w mocy, nie dostrzegło przy tym, że organ I instancji w swojej decyzji naruszył art. 104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej, skoro ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi nie określił jednocześnie terminu jej zwrotu. Niezależnie od powyższego, organy obu instancji orzekające w sprawie pominęły konsekwencje wynikające z art. 104 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeśli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1 (w tym z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej), na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że kwestie w nim poruszone co do zasady powinny być wzięte pod uwagę przez organ w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o wysokości należności i terminach jej zwrotu. Tak więc w pierwszej kolejności organ winien pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ww. ustawy, a następnie rozpoznać ten wniosek bądź wniosek pracownika socjalnego w tym zakresie, poprzedzając to rozpoznanie przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Oczywistym jest jednak, że wnioski takie mogą być także rozpoznane już po wydaniu decyzji o wysokości należności i terminach jej zwrotu. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie zgromadzenie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem treści całego 104 ust. 3 w powiązaniu z art. 104 ust. 4 u.p.s., stosownie do wyżej przedstawionych ocen prawnych i zapatrywań Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.